Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 52.

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 77.

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 54.

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 51.

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 65.

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 48.

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 53.

Zarządzanie

Zarządzanie (32)

poniedziałek, 12 styczeń 2015 17:15

DWADZIEŚCIA LAT PÓŹNIEJ

Napisane przez

Bez większego echa przeszło dwudziestolecie uchwalenia ustawy o zamówieniach publicznych, prawie nikt też nie zauważa, że mija właśnie dwadzieścia lat obowiązywania w naszym kraju systemu zamówień publicznych. Wprawdzie tu i ówdzie, na spotkaniach oraz na bardziej lub mniej liczących się konferencjach coś tam się „w temacie” wspomina – merytorycznych ocen bądź poważnych odniesień do minionego okresu brak. A szkoda.

Gdyby ktoś nie pamiętał, dla porządku przypomnijmy, że Sejm uchwalił ustawę o zamówieniach publicznych w dniu 10 czerwca 1994 r. Wprawdzie wchodziła ona w życie z początkiem roku następnego, to znaczy 1 stycznia 1995 r., proces jej wdrażania rozpoczął się zaraz po jej uchwaleniu. Tak było na przykład w ówczesnym województwie krakowskim, które z własnej inicjatywy zaczęto stosować ustawę już w drugim półroczu 1995 roku, podczas gdy w odniesieniu do samorządów obowiązek jej stosowania wyznaczony został na dzień 1 stycznia 1996 r.

Trudne początki

Aby dobrze rozumieć procesy zachodzące w systemie zamówień publicznych oraz obiektywnie oceniać ich efekty, zwłaszcza w pierwszych latach jego obowiązywania, trzeba brać pod uwagę realia, jakie występowały w Polsce przed jego wprowadzeniem. Pamiętać zwłaszcza należy o sporym bagażu złych praktyk, jakie miały miejsce przy zakupach publicznych oraz niedobrych przyzwyczajeniach, które utrwaliły się w czasach peerelu. Wielu z nich nie traktowano wówczas jako coś niewłaściwego bądź nagannego. Powszechne było na przykład unieważnianie przetargów „bez podania przyczyn”, to znaczy w sytuacji, w której odpowiadało to zamawiającemu.

Wbrew pozorom, wprowadzanie nowych zasad, które miały obowiązywać przy zakupach dokonywanych ze środków publicznych, nie było ani proste, ani łatwe. Mało komu podobały się sztywne, sformalizowane rygory, często postrzegane jako zbędna biurokracja oraz przerost formy nad treścią.

Pamiętam, jak na jednym z regionalnych spotkań z przedstawicielami samorządów, na którym przekonywaliśmy ich do słuszności rozwiązań zawartych w nowej ustawie, jeden z wójtów stwierdził z całą powagą, iż ta ustawa w samorządach się „nie przyjmie”. Nie był to wówczas pogląd odosobniony i zapewne dlatego podczas większości spotkań oraz konferencji z udziałem przedstawicieli administracji samorządowej występowała duża nieufność do nowych rozwiązań oraz nieskrywana niechęć ich stosowania. Co ciekawe jednak, podczas trudnych oraz często wielogodzinnych dyskusji z samorządowcami nie padały z ich strony argumenty rzeczowe, które uzasadniałyby tę niechęć, a jeśli już – to takie, które łatwo dawały się zanegować.

Pokazywało to wyraźnie, iż przyczyn nienajlepszego przyjęcia przepisów nowej ustawy należało szukać nie tyle w ich niedoskonałości, ile w sferze mentalnej pracowników szeroko rozumianego sektora finansów publicznych.

Aby przeciwdziałać zagrożeniom dla procesu wdrażania przepisów ustawy, związanym między innymi z tą sytuacją, w latach 1995-1996 wykonano naprawdę wielką pracę. Poza Urzędem Zamówień Publicznych uczestniczyło w niej wiele osób oraz instytucji. Trudno na przykład przecenić zaangażowanie Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz trenerów z listy prowadzonej przez Prezesa UZP, a także ówczesnych arbitrów, którzy obok rozpatrywania odwołań, aktywnie uczestniczyli w działaniach informacyjnych i szkoleniowych.

Nie ulega wątpliwości, że to właśnie niezwykle aktywna działalność wielu setek ludzi w pierwszych latach obowiązywania ustawy o zamówieniach publicznych sprawiła, iż system zamówień publicznych „się przyjął” i przez minionych dwadzieścia lat wiele się za jego sprawą zmieniło.

Pod rządami starej ustawy

Pierwsze lata po wejściu w życie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. były czasem budowania podstaw dzisiejszego systemu zamówień publicznych. Przypomnijmy, że został on oparty na następujących zasadach: powszechność, jawność postępowania według klarownych, obiektywnych reguł, gwarancja uczciwej konkurencji, równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców, możliwość kontroli poprawności działania zamawiającego poprzez instytucję protestów i odwołań.

Lata te to także okres „uczenia się” zamówień publicznych – zarówno przez zamawiających, jak i przedsiębiorców. Obejmowało to także legislację, czego najlepszym potwierdzeniem była konieczność nowelizacji świeżo uchwalonej ustawy, jeszcze przed jej wejściem w życie.

Początkowo powoli, potem coraz bardziej dynamicznie, kształtował się rynek zamówień publicznych. W pierwszych latach obowiązywania ustawy jego wartość lokowała się na poziomie 7-8 mld złotych. Był to wówczas rynek w miarę spokojny i stabilny, na którym dominowały zamówienia o stosunkowo niewielkiej wartości, udzielane w trybie przetargu nieograniczonego.

Zasadnicza zmiana na zamówieniowym rynku nastąpiła z początkiem lat dwutysięcznych. Zdecydowało o tym wiele czynników, przede wszystkim znaczące zwiększanie się jego wartości oraz zaostrzenie toczącej się na nim walki konkurencyjnej. Wielu przedsiębiorców uznało, iż w walce o publiczne zamówienia „cel uświęca środki”. Zapewne to zdecydowało, iż szybko wzrastała liczba odwołań, wnoszonych do Prezesa UZP. Podczas gdy w roku 1995 pojawiło się 348 odwołań, w roku 2001 wniesiono ich 1687, w roku 2002 – 1936, natomiast w roku 2003 już 2292.

Zjawiskiem pozytywnym był towarzyszący temu systematyczny wzrost konkurencyjności postępowań. W roku 2003 przeciętna liczba ofert składanych w jednym postępowaniu wyniosła 3,6. Jednocześnie rósł wskaźnik postępowań, w których zamawiający wybierali ofertę najtańszą – w latach 2003 i 2004 kształtował się on na poziomie 83 proc.

W sumie, niezależnie od występujących problemów oraz popełnianych wówczas błędów, bilans zamknięcia czasu obowiązywania ustawy o zamówieniach publicznych jest niewątpliwie dodatni.

A co najważniejsze – w okresie tym udało się zbudować podstawy systemu zamówień publicznych, zgodnego z normami europejskimi oraz spójnego z systemem finansów publicznych, i, co szczególnie ważne, „przekonać” do niego zdecydowaną większość zamawiających oraz przedsiębiorców.

Pod rządami Prawa zamówień publicznych

Uchwalenie w styczniu 2004 r., a następnie wdrożenie Prawa zamówień publicznych stanowiło nową jakość w procesie konstruowania polskiego systemu zamówień publicznych. Otwierało też nowy etap jego budowy. Przepisy nowego prawa były w pełni zgodne z obowiązującym wówczas prawem europejskim, uwzględniały też zdecydowaną większość norm, zawartych w nowych dyrektywach dotyczących zamówień publicznych, które zaczynały obowiązywać w 2004 r.

Wprowadzając nowe rozwiązania, w pełni zachowywano te instytucje, które sprawdziły się pod rządami starej ustawy oraz umacniały podstawowe zasady, na których opierał się polski system zamówień publicznych.

Rynek zamówień publicznych, którego wartość w rok po wejściu w życie Pzp wynosiła już około 70 mld zł stał się obszarem w pełni otwartym dla przedsiębiorców europejskich, bowiem przestały go chronić tzw. preferencje krajowe. Wbrew obawom wielu wykonawców oraz zamawiających, nie spowodowało to jednak gwałtownego napływu ofert spoza granic Polski i w najmniejszym stopniu nie zagroziło rodzimemu biznesowi. Zwiększył się natomiast wyraźnie napływ pieniędzy europejskich, z udziałem których realizowane były przetargi publiczne. To z kolei spowodowało istotny wzrost liczby postępowań, w których przedmiot zamówienia był relatywnie dużej wartości.

Dla coraz większej ilości przedsiębiorców rynek zamówień publicznych stawał się podstawowym, a nawet jedynym miejscem pozyskiwania kontraktów, których atrakcyjność polegała na tym, że zamawiający-inwestor zawsze był wypłacalny. Zapewne głównie z tego powodu w połowie lat dwutysięcznych średnia liczba ofert, składanych w jednym postępowaniu, ustabilizowała się na poziomie 4-5. Jednocześnie wyraźnie zaostrzyła się walka konkurencyjna wykonawców ubiegających się o zamówienie, przybierając niekiedy formy zagrażające stabilności rynku. Między innymi pojawiła się praktyka „blokowania” postępowań poprzez permanentne zgłaszanie protestów i odwołań, uniemożliwiających często zamawiającemu podjęcie racjonalnych rozstrzygnięć. W roku 2005 liczba odwołań wniesionych do Prezesa UZP osiągnęła rekordową liczbę 4094.

„Odpowiedzią” zamawiających na te zjawiska było systematyczne ograniczanie liczby kryteriów, według których oceniane były oferty (w r. 2005 – średnio 2,2), a także coraz częstsze stosowanie wyłącznie kryterium cenowego. Według danych UZP w roku 2012 aż w 92 proc. postępowań zamawiający zdecydowali się na zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert (w roku 2011 i 2010 – 91 proc. postępowań; w 2009 – 90 proc.; w 2008 – 89 proc.; w 2007 – 87 proc.). W ostatnich latach wzrosła natomiast konkurencyjność postępowań, mierzona średnią ilością ofert, składanych w jednym postępowaniu. W roku 2012 wskaźnik ten kształtował się na poziomie 2,9, choć równocześnie w 40 proc. postępowań wpływała tylko jedna oferta.

Na niezmiennie wysokim poziomie utrzymywała się i utrzymuje wartość rynku zamówień publicznych. W roku 2013 wynosiła ona ponad 140 mld zł, a więc dwa razy tyle, jak w roku wejścia w życie przepisów Pzp.

Ewolucja kontrolowana

Wydaje się oczywiste, iż organizm tak złożony, jak system zamówień publicznych, a przede wszystkim kreujące go przepisy prawa, muszą podlegać ewolucji. Jej kierunki wytyczać powinny zmiany zachodzące na zamówieniowym rynku, ale także stan dyscypliny finansów publicznych. Czy procesy zmian, które zachodziły w systemie na przestrzeni dwudziestolecia rzeczywiście determinowane były tymi przesłankami?

Jeśli dobrze pamiętam, ustawa o zamówieniach publicznych nowelizowana była ponad dwadzieścia razy, a więc średnio dwa razy w roku. Zdecydowana większość spośród tych nowelizacji dotyczyła kilku (niekiedy nawet jednego) przepisów. „Dużych” nowelizacji było stosunkowo niewiele. Niezależnie jednak od zakresu, częste zmiany nowych, i dla wielu osób trudnych przepisów, wywoływały spore niezadowolenie, a czasami nawet – ostrą krytykę. Wydaje się jednak, iż rozumiejąc zniecierpliwienie użytkowników ustawy, była to krytyka nieuzasadniona. Wprowadzane zmiany były potrzebne, a w wielu przypadkach wręcz konieczne (np. ustanowienie zasady jawności umów o zamówienie publiczne). Ponadto, o czym dzisiaj rzadko się mówi, system był budowany całkowicie od nowa, bowiem „przetargowe” doświadczenie wyniesione z peerelu bardziej przeszkadzały, niż pomagały.

Po prawie dziesięciu latach funkcjonowania przepisów zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych nadszedł czas na zmiany zasadnicze. Przesądziły o tym przede wszystkim procesy, zachodzące na zamówieniowym rynku, ale także doświadczenia zdobyte w okresie minionego dziesięciolecia oraz zmieniające się prawo europejskie.

Potrzeby takich zmian nikt nie negował: w Sejmie i w Senacie panowała w tym zakresie wyjątkowa zgodność poglądów. Być może warto w tym miejscu przypomnieć, iż Prawo zamówień publicznych uchwalone zostało nieomal jednogłośnie, a więc ponad podziałami partyjnymi. Zostało też bardzo dobrze przyjęte przez uczestników systemu.

Po dwóch latach względnej stabilności okazało się jednak, iż nowe przepisy nie rozwiązują wszystkich problemów, występujących w systemie zamówień publicznych. Podjęte więc zostały prace nad opracowaniem projektów zmian, w pierwszej, wstępnej wersji idących bardzo daleko. Ostatecznie jednak dwie pierwsze nowelizacje, poprzedzone szeroką publiczną i ekspercką dyskusją, wprowadziły kilkanaście zmian, korzystnie korygujących przepisy Pzp.

Patrząc na to wszystko dzisiaj, z dystansu i z perspektywy czasu, jaki upłynął, można bez przesady powiedzieć, iż była to autentyczna ewolucja systemu, stymulowana zmieniającymi się przepisami, a zatem przebiegająca „pod kontrolą” na tyle, na ile było to możliwe. I – co szczególnie ważne – do pewnego momentu każdy z jej kolejnych etapów stanowił krok do przodu, był spójny z poprzednim, z czegoś wynikał i bezkolizyjnie „wpasowywał się” w system.

Tezę tę szczególnie wyraziście ilustruje ewolucja instytucji, składających się na system środków ochrony prawnej, bez którego trudno wyobrazić sobie normalne funkcjonowanie rynku zamówień publicznych.

W początkowym okresie obejmowały one wyłącznie protest i odwołanie, bez możliwości zwrócenia się do sądu. Brak ten nadrobiono, choć nastąpiło w dwa i pół roku od wejścia w życie ustawy o zamówieniach publicznych. Nowelizacja z sierpnia 1997 r. wprowadziła prawo do wnoszenia skargi na wyrok zespołu arbitrów do sądu powszechnego, przyznając je „uczestnikom postępowania” odwoławczego. Z kolei nowelizacja z czerwca 2001 r. wskazała Sąd Okręgowy w Warszawie jako właściwy do wniesienia skargi i stan ten został utrzymany do chwili wejścia w życie przepisów Pzp. Prawo zamówień publicznych przebudowało instytucję arbitrażu oraz stworzyło podstawy wprowadzenia zasadniczych zmian w kształtowaniu listy arbitrów, powoływaniu składów orzekających oraz zasad orzekania. Wreszcie, w ramach nowelizacji z kwietnia 2007 r., powołana została Krajowa Izba Odwoławcza, która – będąc zawodowym organem orzekającym – zastąpiła działające ad hoc zespoły arbitrów.

Dzięki tym ewolucyjnym zmianom powstał logiczny i spójny zespół instytucji, skutecznie chroniących interesy wykonawców, ubiegających się o zamówienia publiczne.

Składały się na nie: protest rozstrzygany przez zamawiającego, odwołanie rozpatrywane przez KIO jako organ niezależny oraz skarga na wyrok KIO, wnoszona do sądu powszechnego. Był to model efektywny, powszechnie akceptowany i pozytywnie zweryfikowany przez praktykę. W latach 1995-2007 w jego ramach rozstrzygniętych zostało blisko 19 000 odwołań, co bez wątpienia miało istotny wpływ na funkcjonowanie systemu zamówień publicznych w tym okresie.

Stan permanentnej nowelizacji

Nie wiem, czy można wyznaczyć jakąkolwiek cezurę czasową, kiedy ewolucja systemu ewolucją być przestała i przerodziła się w serię następujących po sobie nowelizacji, podejmowanych zwykle pod wpływem chwili, incydentalnych i coraz bardziej sprzecznych wewnętrznie. Nie wiem też, czy można powiedzieć, że ktokolwiek nad tym wszystkim panował, i że działania te były w jakiś sposób kontrolowane. Wprawdzie niewiele z tego wynika – załóżmy jednak, że były.

Statystycznie rzecz biorąc, Prawo zamówień publicznych nowelizowane było blisko czterdzieści razy, wliczając w to oczywiście zmiany, wprowadzane przy okazji nowelizacji innych ustaw. Tak czy inaczej jednak, jest to ilość znacząca, zważywszy, iż jego pierwszą nowelizację przeprowadzono w roku 2006. Swoisty „cykl” zmian w Prawie zamówień publicznych rozpoczęła nowelizacja z października 2008 r., po której nastąpiły kolejne, przy czym blisko połowę stanowiły ustawy o zmianie Pzp. Bywało nawet tak, iż jedna nowelizacja jeszcze nie została uchwalona, a już do Sejmu trafiało kilka kolejnych. Na portalu UZP prawie zawsze znajdował się albo projekt kolejnej noweli, albo „założenia” do niej, albo jakiś inny dokument, odnoszący się do planowanych zmian w prawie.

Nie statystyki są tu jednak najważniejsze, bowiem ilość zmian wobec ich jakości stanowi mniejszy problem. Zasadniczym problemem było to, na jakich przesłankach nowelizacje te były opierane, czego dotyczyły oraz – jak je przeprowadzano.

Niechlubnym przykładem jest tu przepis art. 24 ust. 1 pkt. 1a, który trafił do ustawy z inicjatywy kilku posłów (przy akceptacji UZP), pomimo tego, iż eksperci, Biuro Analiz Sejmowych, a nawet MSZ wskazywali, iż jest niezgodny z europejskimi dyrektywami. Mimo kilkakrotnych prób usunięcia go z ustawy bądź modyfikacji, przetrwał aż do sierpnia roku bieżącego. Nie pomogło tu nawet orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, który wskazał na jego niezgodność z europejskim prawem.

Być może jest to teza zbyt daleko idąca, ale można było odnosić wrażenie, iż w drodze kolejnych nowelizacji następuje swoisty demontaż niektórych elementów systemu zamówień publicznych.

Najlepszym tego przykładem są zmiany, wprowadzane w systemie środków ochrony prawnej. Najpierw, w listopadzie 2009 r., nowelizacją ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych drastycznie podwyższono wysokość opłaty od skargi na wyrok KIO, do minimum ograniczając tym samym wykonawcom możliwość korzystania z tego środka ochrony prawnej. Następnie, miesiąc później, nie wiadomo dlaczego, zlikwidowano instytucję protestu, umożliwiającego zamawiającemu uruchomienie procedury naprawczej we własnym zakresie, bez angażowania organów „zewnętrznych”. Potem dokonano zmian dotyczących trybu orzekania Krajowej Izby Odwoławczej, stwarzając możliwość, aby w miejsce składów trzyosobowych orzekała jedna osoba.

Zmianom tym towarzyszyły liczne protesty środowisk zamówieniowych, także członków KIO, które jednak nie przynosiły rezultatu. Nie chciał ich słuchać ani Urząd Zamówień Publicznych, ani – niestety – posłowie, spokojnie pracujący nad kolejnymi nowelizacjami. To, że były słuszne, przynajmniej w odniesieniu do wysokości opłaty od skargi na wyrok KIO, potwierdził Trybunał Konstytucyjny, uznając dotyczący jej przepis za niezgodny z Konstytucją. Ale na rozstrzygnięcie takie trzeba było czekać aż cztery lata.

Kolejny przykład ma wymiar wykraczający poza ramy Prawa zamówień publicznych i dotyczy kontroli postępowań, które podlegają jego przepisom. Wpisany niegdyś w Pzp system kontroli, przede wszystkim uprzedniej, z jakichś powodów został szybko i skutecznie rozmontowany, a w powstałą w ten sposób lukę wcisnął się każdy, kto chciał. W efekcie zrobiło się tak, iż w zakresie kontroli zamówień publicznych, zwłaszcza współfinansowanych ze środków europejskich, Prezes Urzędu ma niewiele, a bywa, że najmniej, do powiedzenia.

Może je kontrolować i kontroluje tyle instytucji, „organów” oraz służb, że trudno je nawet w tym miejscu wyliczyć. Najgorsze jednak jest to, iż w sensie systemowym nikt nawet nie próbuje koordynować podejmowanych przez nie działań.

Nie są to jedyne przykłady, które można by w tym miejscu przedstawić, bowiem poczynając od zmian przepisów dotyczących podwykonawców, jest ich całkiem niemało. Większość z nich łączy jednak wspólny mianownik – nie przyniosły zakładanych wcześniej rezultatów. W niewielkim stopniu albo wcale nie zapobiegły też patologiom, dręczącym system zamówień publicznych oraz występującym w jego obrębie złym praktykom.

Dyktat cenowy

Najbardziej spektakularnym, a zarazem najbardziej dramatycznym przykładem złej praktyki, która nosiła wszelkie cechy patologii, stało się powszechne stosowanie ceny, jako jedynego kryterium oceny ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Wprawdzie nie była to praktyka, która ukształtowała się w ostatnich latach, ale nigdy wcześniej nie miała tak powszechnego charakteru i takiego stopnia oficjalnej aprobaty.

Nie trzeba być specjalistą od zamówień publicznych, aby wiedzieć, iż przy pomocy wyłącznie kryterium cenowego, stawiając na taniość, a nie na jakość, nie da się pozyskać produktu o godziwym standardzie.

Można natomiast, co miało zresztą miejsce przez dłuższy czas, uruchomiać procesy selekcji negatywnej, promujące bylejakość techniczną, kadrową i organizacyjną. Dzięki temu największe szanse na uzyskanie zamówienia miał ten, kto niewiele, bądź wcale, nie inwestował w firmę oraz zatrudniał niewykwalifikowany personel. Mógł przebijać ceną oferty ambitnego konkurenta, który naiwnie uważał, że warto inwestować w jakość. Wymuszana przez zamawiających wyłącznie cenowa rywalizacja promowała bylejakość oraz swoiste cwaniactwo wykonawców, co z kolei generowało proces równania w dół, któremu, chcąc nie chcąc, wielu innych się poddawało.

Trudno też nie zauważyć, iż wybieranie oferty z najniższą ceną oznaczało (i oznacza także obecnie) wybór najtańszej oferty złożonej w konkretnym postępowaniu, a nie najtańszej, jaka mogłaby się pojawić na rynku, czy tym bardziej najkorzystniejszej (najtańszej) spośród możliwych.

Właśnie dlatego wybudowanie kilometra polskich autostrad, pomimo tego, iż budują je firmy, które zaoferowały najniższą cenę, kosztuje dużo więcej, niż w większości krajów europejskich.

Gwoli uczciwości należy też powiedzieć, iż rozstrzyganie postępowań wyłącznie przy użyciu kryterium cenowego dla wielu zamawiających było rozwiązaniem bardzo wygodnym. Maksymalnie upraszczało proces wyboru oferty, było „bezpieczne”, bowiem nie budziło wątpliwości dotyczących obiektywizmu wyboru, a do tego pozwalało wykazać się „gospodarnością” i „oszczędnością”, zgodnie z przepisami dotyczącymi finansów publicznych.

O problemach tych oraz o związanych z nimi zagrożeniach, wielokrotnie mówili zamówieniowi eksperci. Próbowali także przekonywać, że ten, kto nie kupuje najtaniej, wcale nie musi być podejrzany, a ten, kto wybiera najtańszą ofertę, nie zawsze postępuje gospodarnie i oszczędnie. Wskazywali, iż w Unii Europejskiej na podstawie jedynie kryterium ceny rozstrzyga się 30 proc. przetargów, podczas gdy w Polsce wskaźnik ten kształtuje się obecnie powyżej 90 proc.

Niestety, przez wiele lat zarówno opinie ekspertów, przedstawicieli środowisk gospodarczych, jak i wielu uczestników rynku zamówień publicznych, nie były brane pod uwagę. Dopiero nowelizacja Pzp z 29 sierpnia bieżącego roku, która niedawno weszła w życie, stworzyła szansę rozwiązania tego problemu, bardzo radykalnie kończąc epokę dyktatu cenowego.

Bez wątpienia jest to regulacja o fundamentalnym znaczeniu dla porządkowania rynku zamówień publicznych, a właściwie przywracania mu prawidłowego, „rynkowego” charakteru.

Trudno jednak w tym miejscu nie postawić pytania – dlaczego nastąpiło to dopiero teraz, po tylu latach alarmowania i przestrzegania przed fatalnymi konsekwencjami powszechnej praktyki rozstrzygania przetargów wyłącznie poprzez cenę.

Patologie

Jest powszechnie wiadome, że złe, niejasne, często zmieniane prawo służy złym praktykom, a także stanowi świetną pożywkę dla wszelkiego rodzaju patologii, zwłaszcza w obszarze, w którym sektor publiczny styka się z sektorem prywatnym.

Nie inaczej jest na zamówieniowym rynku. Afera „informatyczna” w byłym MSWiA, afera w Ministerstwie Sprawiedliwości, zmowy wykonawców przy budowie autostrad – to zaledwie początek listy. A przecież korupcja nie jest jedyną patologią, jaką należałoby na niej uwzględniać. Są jeszcze podwykonawcy, najbardziej spektakularne ofiary zamówieniowych patologii, są budzące wątpliwości przetargi w ZUS, rozmaite dziwne „układy” i „układziki”, o których od czasu do czasu mówią media, są manipulacje ludźmi i dokumentami, mniej czy bardziej udane próby oddziaływania na decyzje niezależnych organów, jest ograniczanie konkurencji, stosowanie niewłaściwych trybów postępowania, manipulowanie opisem przedmiotu zamówienia, planowanie zamówień „pod wykonawcę”, porozumiewanie się wykonawców („zmowy”), handel referencjami, dzielenie i łączenie zamówień, składanie oferty przez „zająca”.

Charakterystyczną cechą wielu tego rodzaju patologicznych zachowań jest to, iż w odróżnieniu od korupcji, zwykle nie naruszają przepisów Kodeksu karnego. Często bywają też zgodne z Prawem zamówień publicznych, przepisami samorządowymi czy dotyczącymi finansów publicznych. Zdarza się, iż zyskują aprobatę zwierzchników, organów kontrolnych, a nawet są nagradzane. Znane są przypadki, kiedy formalnie poprawne i powszechnie akceptowane zachowania oraz decyzje zamawiającego stoją w ewidentnej sprzeczności z zasadami racjonalnej i efektywnej gospodarki finansowej, a niekiedy nawet ze zdrowym rozsądkiem. Cóż z tego, że postępowanie przeprowadzone zostanie bez naruszeń przepisów, skutkujących odpowiedzialnością dyscyplinarną, jeśli w jego wyniku zamawiający narażony będzie na straty. Na przykład wówczas, gdy stosując jedyne kryterium cenowe kupił coś byle jakiego, co nie tylko nie w pełni zaspokoi jego potrzeby, ale w nieodległej przyszłości wygeneruje kolejne wydatki.

Jak dotychczas nikt nie próbował ustalić, jaki jest zakres tego rodzaju praktyk, jakie szkody przynoszą polskiemu systemowi zamówień publicznych, jakie straty – liczone w złotówkach – ponosi z tego tytułu budżet państwa.

Kryzys systemu

O tym, że źle i coraz gorzej dzieje się w systemie oraz na rynku zamówień publicznych, mówi się w środowiskach „zamówieniowych” od kilku lat. Wielokrotnie sygnalizowali to także eksperci, nie tylko od zamówień publicznych zresztą, a także media.

Od pewnego czasu coraz bardziej stanowczo wskazują na to przedsiębiorcy i pracodawcy, przedstawiciele samorządu gospodarczego, a także liderzy związkowi. Wątpliwości, a nawet krytyczne oceny, przy okazji kolejnych nowelizacji prezentują niektórzy posłowie. Tyle tylko, że jak na razie nic z tego nie wynika. Wprawdzie premier w grudniu ubiegłego roku odwołał prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, ale do dzisiejszego dnia, pomimo przeprowadzenia i rozstrzygnięcia procedury naboru na to stanowisko, nie powołany został jego następca.

Gołym okiem widać, że stan permanentnej nowelizacji Prawa zamówień publicznych nie przyniósł spodziewanych rezultatów. Budowa dróg i autostrad, co było sztandarowym argumentem zwolenników naprawiania ustawy, jakoś nie przyspieszyła, a nawet wręcz przeciwnie. W ustawie, która miała stać się przyjazna przedsiębiorcom, znalazły się przepisy, ewidentnie dla nich niekorzystne, a także normy niezgodne z prawem europejskim.

Kolejne zmiany Prawa zamówień publicznych często szkodziły mu, a nie pomagały, doprowadzając w rezultacie do tego, iż utraciło wewnętrzną spójność i klarowność, przestało być stabilizatorem systemu, gwarantującym jego poprawne funkcjonowanie.

Sytuacji tej nie były w stanie zmienić liczne próby łatania jego przepisów przy pomocy rozmaitych „wytycznych”, „opinii”, „zaleceń”, „stanowisk” oraz innych aktów prawa powielaczowego.

Produktem ubocznym nieprzemyślanych, wyrwanych z systemowego kontekstu nowelizacji było wyraźne zachwianie swoistej równowagi pozycji zamawiającego i wykonawcy, jako głównych graczy występujących na rynku zamówień publicznych, ponad miarę i potrzeby umacniając pozycję zamawiającego kosztem pozycji wykonawcy. Do minimum ograniczono jego możliwości „patrzenia zamawiającemu na ręce” oraz skutecznej obrony własnych interesów. Ma to fatalny wpływ na funkcjonowanie systemu i rynku zamówień publicznych, bowiem żadne instytucje kontrolne państwa nie są w stanie zastąpić mechanizmów kontroli wzajemnej – wzajemnego „patrzenia na ręce” stron postępowania o zamówienie publiczne w trakcie jego prowadzenia.

Ciche, ale przez wiele lat ewidentne, promowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert wypromowało bylejakość, opłacaną często jak towar pierwszej jakości, a przy okazji, w wielu postępowaniach, z konkurencyjności uczyniło kategorię bardziej statystyczną, niż ekonomiczną.

Nie wiem, czy sytuacja, w jakiej znajduje się obecnie system zamówień publicznych osiągnęła już masę krytyczną, wiem natomiast, że po raz pierwszy w okresie minionego dwudziestolecia znalazł się on w tak poważnym kryzysie.

Czas na zmiany

Najwyższa pora, aby stan ten zmienił się radykalnie. Nieustanne majstrowanie przy wartym sto kilkadziesiąt miliardów rynku zamówień publicznych to zabawa bardzo niebezpieczna. Dla uczestników tego rynku przede wszystkim, ale także dla finansów publicznych i gospodarki państwa. Nie uzdrowi się systemu, mnożąc projekty nowelizacji przepisów, bowiem granice dopuszczalności zmian wprowadzanych do Prawa zamówień publicznych w trybie nowelizacji zostały już dawno przekroczone.

Dlatego też, w miejsce „gabinetowych”, „sztabowych”, „komisyjnych” i jakich tam jeszcze dyskusji czy rozmów, rozpocząć należy rzeczywistą, publiczną debatę o przyszłości i kształcie polskiego systemu zamówień publicznych, poprzedzoną krytyczną analizą tego, co dzisiaj ten system tworzy. Świetną okazję ku temu stwarza cezura dwudziestu lat istnienia systemu.

Zaraz potem usiąść trzeba do pisania nowego prawa, ponieważ tego, które jest dzisiaj, żadną miarą naprawić się nie da. Jego projekt, co oczywiste, uwzględniać powinien czekające na implementację nowe dyrektywy europejskie.

Zdecydowanie zintensyfikować także należy walkę ze złymi praktykami oraz patologiami, dręczącymi system zamówień publicznych. Choć nie będzie to łatwe bez wcześniejszego uporządkowania prawa, problem jest zbyt poważny, aby z jego rozwiązywaniem czekać, aż to nastąpi.

I wreszcie coś, czego nie da się ani wpisać do ustawy, ani zadekretować w oficjalnych dokumentach – przywrócić zaufanie do ludzi. Niech znowu, tak jak w każdym cywilizowanym kraju, w miejsce domniemania winy, powróci domniemanie niewinności.

poniedziałek, 25 sierpień 2014 00:00

NA ILE RAZEM, NA TYLE BEZPIECZNIEJ

Napisane przez

W czerwcowym numerze Magazynu GMINA omawialiśmy rządowy program „Razem Bezpieczniej”, koordynowany od 2007 r. przez MSW. To nasz polski wariant podejmowania, coraz ważniejszej we współczesnym świecie, problematyki bezpieczeństwa społeczności lokalnych. Oparty na budowaniu przekonania, że na ile będziemy coraz bardziej razem w społecznościach lokalnych, na tyle wzrastać będzie poczucie naszego w nich bezpieczeństwa.

Zapowiedzieliśmy kolejne publikacje na ten temat. Dziś prezentujemy pierwsze trzy pomysły aktywizacji środowisk lokalnych na rzecz poprawy ich bezpieczeństwa. Czynimy to za Bankiem Dobrych Praktyk, prowadzonym w ramach programu „Razem Bezpieczniej”. Uważamy bowiem za godne prezentowania i wspierania każde wspólne i pożyteczne działanie, które – poprawiając i rozwijając funkcjonowanie społeczności lokalnej – robi również dobrze jej bezpieczeństwu.

Nie komentujemy, ani nie oceniamy konkretnych projektów, złożonych przez inicjatorów i organizatorów do Banku Dobrych Praktyk i przedstawianych dziś jako pierwsze przykłady. Uważamy, że komentarze i oceny najważniejsze są tam na miejscu. Z boku i z oddalenia, ze wszystkich stron, warto te inicjatywy wspierać i wspomagać, aby było ich coraz więcej i wpisywały się coraz lepiej w codzienność społeczności lokalnych.

Widzę – Reaguję. Piotrków Trybunalski

W Piotrkowie Trybunalskim za poprawę bezpieczeństwa w szkołach postanowili się zabrać wspólnie prawie wszyscy święci: komenda miejska policji, urząd miasta, straż miejska – a także: szkoły podstawowe, gimnazja, licea ogólnokształcące, zespoły szkół ponadgimnazjalnych, parafie, lokalne media, lokalni sponsorzy i środowisko sportowe.

Inicjatorem projektu była w 2010 r. komenda miejska policji, która uczestniczyła w przygotowaniu przedsięwzięcia i realizowała najważniejszy jego etap, którym były spotkania z uczniami szkół. Ponadto organizowała spotkania z dyrektorami szkół, sponsorami i rodzicami. Zajmowała się też obsługą strony www oraz była współorganizatorem konkursów organizowanych w ramach projektu.

Placówki edukacyjne współorganizowały z kolei spotkania z dziećmi i młodzieżą, udostępniając swe pomieszczenia oraz organizując zajęcia w taki sposób, aby policjanci mogli spotkać się ze wszystkimi uczniami. Uczestniczyły też we wszystkich konkursach organizowanych w ramach projektu.

Również miejscowe parafie wzięły udział w kampanii promującej projekt, przekazując wiernym informacje na temat jego założeń i sposobu realizacji. Lokalne media objęły kampanię patronatem medialnym. Dzięki nim informacja o niej dotarła do mediów ogólnopolskich, a za ich pośrednictwem do odbiorców na terenie całego kraju. Efektem były informacje i komentarze dzieci i dorosłych z całej Polski. Zawiązała się także koalicja przedstawicieli biznesu, którzy pozytywnie odnieśli się do idei programu, wspierając wysiłki organizatorów. W promocji wziął również udział reprezentant Polski w siatkówce Michał Bąkiewicz, zachęcając młodzież do udziału w programie z plakatów i banerów oraz w spocie reklamowym.

Dzięki projektowi na światło dzienne wyciągnięto problem społecznego akceptowania patologii w szkole. Podkreślono bierność, brak reakcji, poczucia odpowiedzialności za innych i świadomości, że strach prowadzi do nasilania się zjawisk patologicznych w szkołach, a brak reakcji ze strony kolegów, nauczycieli czy rodziców komplikuje walkę z patologiami – w rezultacie pozostają one bezkarne. Wpływ na bezkarność przestępców ma również zakorzenione poczucie, że informowanie policji o zjawiskach patologicznych to zachowanie odbierane w środowisku negatywnie, a wobec informatorów używa się pejoratywnych określeń – jak „donosiciel”, „kabel”, „skarżypyta”.

Działania w ramach projektu „Widzę – Reaguję” objęły w pierwszym roku bezpośrednio ponad 12 000 uczniów, pedagogów szkolnych (przeszkolenie 45 osób), rodziców i nauczycieli – w celu zaktywizowania środowisk szkolnych do reagowania na negatywne zjawiska, ich diagnozowania oraz wyciągania konsekwencji wobec sprawców. Ważne było zwłaszcza uzyskanie informacji o rodzajach zagrożeń w poszczególnych szkołach, aby reakcja mogła być kierowana bezpośrednio do konkretnej szkoły. Zdarzało się bowiem, że pedagodzy szkolni, np. podczas spotkań z policjantem, informowali, że w szkole nie ma żadnych problemów, a statystyki policyjne, dotyczące nieletnich przeczyły tym twierdzeniom. Taka postawa nie sprzyjała budowaniu wspólnej strategii na rzecz poprawy bezpieczeństwa uczniów.

Określenie problemów i wynikających z nich zagrożeń jest niezbędną podstawą do tworzenia koncepcji zapobiegania przestępczości, rozwiązywania problemów społecznych i wzmacniania więzi w danej grupie. Działania realizowane w ramach projektu zaktywizowały lokalne środowisko pedagogiczne do zajmowania się bezpieczeństwem w szkołach, poprzez zwiększanie zaufania i nawiązywanie bezpośrednich kontaktów z młodzieżą, rodzicami, opiekunami prawnymi i przedstawicielami lokalnych służb.

Podstawowym narzędziem współpracy pomiędzy uczniami, nauczycielami, miastem, służbami mundurowymi stała się strona internetowa www.bezpieczny.piotrkow.pl. Stworzenie odpowiedniej witryny, na której młodzi ludzie mogą pod własnym nazwiskiem lub anonimowo przekazywać informacje o dostrzeganych zagrożeniach, zarówno ze strony rówieśników, jak i osób dorosłych, może być – jak się okazuje – spełnieniem ich oczekiwań. W trakcie realizacji projektu, już w pierwszym okresie wpłynęło dzięki niej ponad siedemdziesiąt informacji, co świadczy o tym, że program dotarł do adresatów, a najmłodsi zrozumieli przesłanie kampanii, przełamali stereotypy i REAGUJĄ na zło, które WIDZĄ. W zdecydowanej większości informacje pochodziły od dzieci: nie tyle od samych ofiar, lecz od ich kolegów i koleżanek, które w ten sposób starały się im pomóc.

Dzieci reagowały na akty przemocy, ale również na inne patologie, takie jak kradzieże w szkołach, czy nawet marketach. Nauczyły się reagować stosownie do swoich możliwości, wykorzystując m.in. stronę www. Również dorośli pytali, jak się w trudnej sytuacji zachować, do kogo się zwrócić, i oni informowali policję o przestępstwach i wykroczeniach nie tylko tych z udziałem dzieci, ale także o przestępczości pospolitej. Dzięki projektowi uzyskano też dodatkowy efekt: dyrekcje szkół przestały zatajać informacje o drobnych przestępstwach i wykroczeniach popełnianych na terenie placówek. Idea „zero tolerancji dla zjawisk patologicznych” została zrozumiana i podchwycona.

Poza spotkaniach policjantów z uczniami placówek oświatowych oraz zachętą do korzystania z wspomnianej strony internetowej, odbywały się też konkursy dla dzieci i młodzieży związane tematycznie z programem „Widzę – Reaguję”: konkurs plastyczny i konkurs informatyczny dla uczniów szkół podstawowych i średnich z Piotrkowa Trybunalskiego. Do konkursu plastycznego przystąpiło 9 szkół podstawowych i 5 szkół gimnazjalnych. W konkursie informatycznym wzięło udział 9 szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych. Natomiast najlepsze prace plastyczne wzbogaciły kalendarz na rok szkolny 2010/2011, który otrzymały wszystkie szkoły w mieście.

Ratusz wydał też zarządzenie w sprawie ogłoszenia dodatkowego konkursu filmowego dla uczniów piotrkowskich szkół ponadgimnazjalnych na spot reklamowy promujący program „Widzę – Reaguję”. Do konkursu przystąpili uczniowie z 4 szkół ponadgimnazjalnych, którzy zgłosili 6 filmów reklamowych. Komisja konkursowa wybrała najlepszą pracę pt. „Elektryczna Babcia”, którą oficjalnie przedstawiła podczas uroczystego zakończenia akcji w dniu 10 grudnia 2010 r.

Wiele zrobiono w zakresie propagowania tego przedsięwzięcia: emisja spotów reklamowych w lokalnym radiu, wyświetlanie reklam programu na elektronicznych bilbordach na terenie miasta,  bezpłatne wydrukowanie plakatów reklamujących program i umieszczenie ich na użyczonych billboardach na terenie miasta na okres 14 dni, zakupienie przez pozyskanych sponsorów programu czterech banerów, które wymiennie były rozwieszane w centralnych punktach miasta oraz przed szkołami, wydrukowanie plakatów, kalendarzy, kart informacyjnych, zakładek do książek i dystrybucja ich wśród najważniejszych instytucji użytku publicznego i w szkołach oraz wśród lokalnej społeczności, ogłoszenia prasowe.

Program „Widzę – Reaguję” jest kontynuowany do dziś. Zaglądając na stronę www.bezpieczny.piotrkow.pl zawsze można na niej znaleźć coś ciekawego.

Świeć przykładem na drodze. Głogów

„Świeć przykładem na drodze” to kolejna inicjatywa, mająca na celu zwiększenie bezpieczeństwa społeczności lokalnej, tym razem w ruchu drogowym na terenie miasta i powiatu głogowskiego.

Przedsięwzięcie zainicjowała komenda powiatowa policji w Głogowie, a wsparły ją w tym: urząd miasta, starostwo powiatowe, urząd gminy, ochotnicza straż pożarna, głogowskie przedsiębiorstwo komunalne SITA Głogów, miejscowe przedszkola i szkoły podstawowe, miejscowa wyższa szkoła zawodowa i lokalne media. Policjanci zaplanowali kompleksowe działania zaadresowane do trzech ważnych grup uczestników ruchu drogowego: tzw. młodych kierowców, najmłodszych dzieci oraz rowerzystów.

Ważne były elementy praktyczne: wyposażenie uczniów najniższych klas głogowskich szkół podstawowych w elementy odblaskowe; dostarczenie dzieciom wiedzy nt. zasad bezpieczeństwa na drodze; wyuczenie nawyków noszenia elementów odblaskowych; naukę prawidłowego i bezpiecznego korzystania z przejść dla pieszych. Zajęto się także propagowaniem wśród mieszkańców miasta i powiatu bezpiecznej jazdy rowerem, podnoszeniem świadomości prawnej wśród rowerzystów, zwiększeniem ich widoczności, uświadomieniem, jak ważne jest prawidłowe oświetlenie na drodze i jakie konsekwencje może mieć jego brak.

Zwrócono uwagę na egzekwowanie właściwego oznakowania rowerów, nawyk zapalania światła podczas jazdy na rowerze – w szczególności u najmłodszych rowerzystów, na zwiększenie bezpieczeństwa rowerzystów poprzez zaopatrywanie ich w elementy odblaskowe, zachęcanie do bezpiecznej jazdy (stosowania kasków rowerowych, kamizelek i elementów odblaskowych), na upowszechnianie wśród rowerzystów wiedzy z zakresu zachowania podczas zdarzenia drogowego.

Adresatem byli też tzw. młodzi i przyszli kierowcy, którym próbowano uświadomić problem m.in. nieoświetlonych czy źle wyposażonych rowerzystów, kształtować ich świadomość prawną, pobudzić ich wyobraźnie za pomocą filmów prewencyjnych, upowszechniać wiedzę z zakresu pierwszej pomocy przedmedycznej. Przypominano o konsekwencjach prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu lub podobnie działających środków.

Przez powiat głogowski przebiegają ważne szlaki komunikacyjne, co roku zwiększa się liczba zarejestrowanych samochodów. Niektóre szkoły usytuowane są w pobliżu ulic o dużym natężeniu ruchu pojazdów, często obejmują duży teren osiedla i dzieci muszą pokonywać drogę do nich przez osiedlowe uliczki – dlatego za tak ważne uznano uczenie najmłodszych dzieci podstawowych zasad bezpieczeństwa i wpajanie prawidłowych nawyków.

Na terenie powiatu głogowskiego jest coraz więcej rowerzystów, w okresie letnim organizowane są rajdy rowerowe. Na rower wsiadają mieszkańcy wybierający się na wycieczki do pobliskich miejscowości. Matki z dziećmi codziennie muszą pokonywać z wózkami wiele przejść dla pieszych, gdzie ich bezpieczeństwo zwiększyć mogą elementy odblaskowe na wózki.

Oprócz działań edukacyjnych głogowska kampania miała też praktyczny wymiar, adresowany do przedszkolaków (120 dzieci otrzymało kamizelki odblaskowe); uczniów I klas szkół podstawowych (1280);  rowerzystów (50 kamizelek), 500 innych osób (500 naklejek odblaskowych), a także studentów i kursantów szkół jazdy (ok. 120 osób) oraz rodziców z małymi dziećmi (100 naklejek na wózki, 150 opasek odblaskowych).

W ramach realizacji programu wybrano trzy przedszkola usytuowane w pobliżu ulic o dużym natężeniu ruchu drogowego. W ramach mikołajek, pod hasłem „Świecący Mikołaj”, przedszkolaki wysłuchały pogadanki na temat podstawowych zasad bezpieczeństwa na drodze oraz otrzymały 90 kamizelek odblaskowych. Podczas spotkania m.in. poprzez zabawę zachęcano, aby dzieci stosowały elementy odblaskowe zwiększające widoczność, a tym samym bezpieczeństwo na drodze. Dzieci otrzymały także słodycze oraz tablicę poglądową, ilustrującą prawidłowe wyposażenie roweru.

Pod hasłem „Świeć przykładem w drodze do szkoły” prowadzono pogadanki dla dzieci nieco starszych. W odblaskowe misie wyposażeni zostali choćby wszyscy pierwszoklasiści. Przeprowadzono także dodatkowe zajęcia dla szkoły usytuowanej w pobliżu dużego skrzyżowania, z nauką umiejętności praktycznych włącznie. Policjanci uczyli, jak korzystać z nowej sygnalizacji świetlnej znajdującej się w pobliżu szkoły. Wszyscy uczniowie pod opieką policjantów uczyli się przejścia przez pasy, a także zostali wyposażeni w odblaski.

W Światowy Dzień Pamięci o Ofiarach Wypadków Drogowych policjanci Wydziału Ruchu Drogowego rozdawali rowerzystom z terenu powiatu kamizelki odblaskowe, a dzielnicowi w godzinach porannych wręczali dzieciom, które szły do szkoły, misie odblaskowe. Kamizelki odblaskowe trafiły do 50 rowerzystów, a na plecaki i kurtki najmłodszych trafiło kilkadziesiąt odblasków. W tym dniu odbyła się również konferencja, na którą zostali zaproszeni studenci głogowskich uczelni oraz kursanci głogowskich szkół jazdy. Spotkanie, mające wpłynąć na postawy przyszłych kierowców, a tym samym zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zorganizowano w budynku PWSZ i uczestniczyło w nim około 120 studentów.

Informacje dot. prowadzonej akcji „Świeć przykładem na drodze”  rozpropagowano w lokalnych mediach (prasa, radio, telewizja, portale internetowe) oraz umieszczono na stronie internetowej komendy powiatowej policji w Głogowie.

Błękitny profil. Powiat bartoszycki

Inicjatorem przedsięwzięcia była komenda powiatowa policji w Bartoszycach, a współpracowali: wójt gminy Bartoszyce, starosta bartoszycki, burmistrz Bartoszyc, wójt gminy Górowo Iławeckie, burmistrz Bisztynka, burmistrz Sępopola, Warmińsko-Mazurskie Kuratorium Oświaty, wojewoda warmińsko-mazurski oraz Krajowe Centrum Ruchu Drogowego w Warszawie. Celem podjętych działań było ograniczenie zjawiska narkomanii, alkoholizmu i agresji w szkołach poprzez inspirowanie dzieci, młodzieży, rodziców oraz kadry nauczycielskiej do pogłębiania wiedzy z zakresu profilaktyki narkotykowej. Chodziło również o poprawę bezpieczeństwa dzieci i młodzieży na drogach Warmii i Mazur, a także zainicjowanie wspólnych działań policji, szkół, samorządów i organizacji pozarządowych w zakresie walki ze zjawiskami patologii społecznej w powiecie bartoszyckim.

Pomysł był odpowiedzią na zapotrzebowanie związane z poszukiwaniem nowych, alternatywnych form walki z uzależnieniami. Uznano, że sama pogadanka policjanta w szkole, czy rozmowa specjalisty w dziedzinie uzależnień z młodymi ludźmi, nie przynosi oczekiwanych rezultatów. Te formy uległy swoistej dewaluacji. Młodzi ludzie poszukują nowych wzorców, właściwych dla środowiska rówieśniczego, dających poczucie akceptacji w tym środowisku. Rodzicie bowiem bardzo często nie mają czasu na rozmowę z nastolatkiem o jego problemach. Komunikacja kończy się zapewnieniem nastoletniego syna czy córki, że „wszystko jest w porządku”.

Badania wykazały, że znaczny procent chłopców i dziewcząt ze szkół podstawowych i gimnazjalnych przyznaje się do kontaktu z marihuaną, haszyszem i alkoholem. Małe wiejskie środowiska mają niewiele do zaoferowania młodym ludziom, którzy po tego rodzaju używki sięgają również z nudów.

Stąd właśnie pomysł na wypowiedzenie się młodych osób poprzez sztukę na temat uzależnień i ich konsekwencji. Spektakle przygotowują uczniowie. Poprzez zabawę i kontakt ze sztuką zdobywają wiedzę na temat zagrożeń wynikających z uzależnień. Tego typu przedsięwzięcia, w atrakcyjnej formie artystycznej, dają możliwości rozwoju intelektualnego, poczucia własnej wartości, rozwijania zainteresowań, odnalezienia swojego miejsca w środowisku, uczą zdrowej rywalizacji, integrują środowiska, poszerzają kontakt dzieci i młodzieży ze środowiskiem nauczycieli, angażują rodziców.

Spektakle reżyserowane są przez opiekunów i pokazywane innym grupom rówieśniczym. Młodzi ludzie, poprzez pracę na scenie, dzielą się ze swoimi rówieśnikami oraz starszymi widzami zdobytą wiedzą, dołączając się do grupy, która mówi „NIE” wszelkim uzależnieniom, przemocy, nietolerancji i innym zachowaniom patologicznym.

Projekt rozpoczęty został warsztatami, które prowadzili zaproszeni aktorzy teatralni. Ponad 250 uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych powiatu bartoszyckiego oraz 20 nauczycieli poznało podstawy rzemiosła teatralnego, jego historię oraz techniki. Uczestnicy biorący udział w zajęciach teoretycznych oraz praktycznych otrzymali pomoce dydaktyczne w postaci scenariuszy do ewentualnego wykorzystania w reżyserowanych przez siebie spektaklach.

Drugim etapem był przegląd. Na deskach Bartoszyckiego Domu Kultury uczniowie szkół powiatu bartoszyckiego zaprezentowali 20 spektakli, które oceniane były przez jury (spektakle oceniano w dwóch kategoriach wiekowych). Przez trzy dni spektakle obejrzały dzieci i młodzież ze szkół podstawowych, gimnazjalnych oraz ponadgimnazjalnych. Na widowni zasiadali nauczyciele, rodzice, policjanci, przedstawiciele samorządów, organizacji pozarządowych, komisji ds. bezpieczeństwa, ds. profilaktyki, rozwiązywania problemów alkoholowych, komisji kultury i edukacji, przedstawiciele kuratorium oświaty oraz innych podmiotów działających na rzecz poprawy bezpieczeństwa publicznego.

Oprócz nagród za trzy pierwsze miejsca, nagrodę GRAND-PRIX Przeglądu otrzymała grupa Teatr Bez Nazwy z Gimnazjum Nr 2 w Bartoszycach, za spektakl „Memento mori po raz drugi”. Ponadto grupa otrzymała nagrodę specjalną Ogólnopolskiej Akcji Profilaktycznej „Wspiera Nas PaT”.  Wśród nagród były kina domowe, aparaty cyfrowe i wieże CD. Nagrodą główną Grand Prix były zajęcia warsztatowe w Teatrze im. Stefana Jaracza w Olsztynie. Nagrody dla laureatów oraz uczestników Przeglądu ufundowane były przez samorządy, współpracujące z komendą powiatową policji w Bartoszycach.

Do realizacji całego przedsięwzięcia potrzebna była policja jako koordynator, środki na nagrody i wyróżnienia dla uczestników (od samorządów, ze środków przeznaczonych na profilaktykę – przez np. komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, fundacje itp.). Niezbędny był też zespół osób, zajmujących się organizacją (program, pisma do szkół, regulamin przeglądu, harmonogram spektakli, ustalenie i zakup nagród, listy szkół i klas zaproszonych do obejrzenia spektakli, lista gości itp.). Nie obyło się bez jury – w skład którego powinna wchodzić chociaż jedna osoba związana z teatrem, oraz ktoś, kto oceni spektakl pod względem językowym, a także – oddziaływania edukacyjno-profilaktycznego. Do tego rzecznik prasowy, który zajmie się rozpropagowaniem przedsięwzięcia w mediach, osoba prowadząca finał przeglądu (może nią być koordynator lub rzecznik prasowy), miejsce ze sceną oraz widownią (teatr, dom kultury lub świetlica), nagłośnienie i oświetlenie, technik do obsługi sprzętu.

poniedziałek, 25 sierpień 2014 00:00

KONSULTACJE SPOŁECZNE W SAMORZĄDZIE

Napisane przez

Wszystkie wymiary życia społecznego przenikają konflikty. Poniżej publikujemy fragment książki prof. Zbigniewa Zychowicza „Konsultacje społeczne w samorządzie”, poświęcony konfliktom i metodom ich rozwiązywania.

Konsultacje społeczne w oczywisty sposób często stanowią okazję do ujawnienia już istniejących podziałów. Dodatkowo, przez wzgląd na przedmiot konsultacji, uświadamiają one mieszkańcom, że dzielą ich rozbieżne postawy i wynikające stąd różne oczekiwania względem decyzji, które mają zostać podjęte przez władze samorządowe.

Konflikty w konsultacjach społecznych

Wbrew powszechnym przekonaniom, konflikty nie są wyłącznie szkodliwe i destrukcyjne. Oczywiście, potrafią przynosić duże straty, dezintegrować społeczność, ale często wymuszają zmiany i poszukiwanie szerszego spektrum możliwych rozwiązań problemu. (…)

 

Etymologicznie, słowo „konflikt” oznacza starcie. Pochodzi od łacińskiego terminu conflictus – zderzenie. Oznacza wszelkie zetknięcia się sprzecznych dążeń, niezgodność celów, interesów, poglądów, antagonizm, kolizje, spór, zatarg. (…) Jednak pojęcie konfliktu jest o wiele szersze i wykracza poza sferę wąsko pojętych interesów dlatego, że przyczyny konfliktów często mają swe źródła w odmiennych systemach wartości osób zaangażowanych w konflikt i wynikających z nich różnych ocenach rzeczywistości.

Inną, ale jakże ważną, przyczyną konfliktów może być zła komunikacja, rodząca szereg nieporozumień, wzajemne stereotypy i uprzedzenia budzące silne emocje wchodzących w relacje ludzi, a także wcześniejsze negatywne doświadczenia, które uniemożliwiają racjonalny konstruktywny dialog. W końcu przyczyna konfliktów może wynikać z braku symetrycznego dostępu do informacji istotnych z punktu widzenia skonfliktowanych stron. Warto zwrócić uwagę na to, że część konfliktów ma pozorny charakter, wynika z lęków, uprzedzeń, niewiedzy i wzajemnej niechęci ludzi wobec siebie, nie zaś wykluczających się interesów. (…)

Z uwagi na przyczyny, które wywołują konflikty można je podzielić na:

1)      Konflikt interesów – dotyczy współzawodnictwa w możliwości zaspokojenia potrzeb materialnych, psychologicznych, społecznych, czy politycznych. (…)

2)      Konflikt wartości – wynika z odmiennych systemów wartości ludzi zaangażowanych w konflikt. (…)

3)      Konflikt strukturalny – jego podłożem są zazwyczaj pewne zewnętrzne ograniczenia wynikające z deficytu jakiegoś dobra, braku czasu, braku uprawnień do podejmowania decyzji, problemów i przeszkód technicznych oraz ról pełnionych przez ludzi w grupach lub instytucjach.

4)      Konflikt danych – ma miejsce wówczas, kiedy strony nie dysponują tymi samymi danymi, są niedoinformowane lub błędnie informowane,   wyciągają inne wnioski z tych samych danych lub w ogóle dostęp do informacji jest asymetryczny (…).

5)      Konflikt relacji – jego podłoże stanowią silne bariery natury psychologicznej, wynikające z ugruntowanych postaw niechęci na bazie negatywnych doświadczeń, stereotypów lub zwyczajnie lęków.

Konflikty mogą mieć charakter jawny lub ukryty. Konflikt ukryty ma miejsce wówczas, gdy artykułowanie roszczeń jest całkowicie lub częściowo zabronione (w systemach autorytarnych) albo gdy jego ujawnienie może stwarzać niebezpieczeństwo, lub gdy osoby bądź grupy podzielone konfliktami unikają antagonistycznej interakcji w obawie, iż jej rezultat może okazać się mniej korzystny niż stan aktualny. Przejście ze stanu utajonego w jawny następuje zazwyczaj po przekroczeniu progu tolerancji dla subiektywnego poczucia krzywdy czy wykorzystania sytuacji, w jakiej znajduje się jedna ze stron konfliktu (…).

Sposoby rozwiązywania konfliktów

Wśród możliwych sposobów rozwiązywania konfliktów wyróżnia się pięć podstawowych:

1)      Unikanie – jest ucieczką od problemu nawet kosztem zaspokoje­nia swoich interesów. Polega na ignorowaniu problemu z powodu niechęci do konfrontacji, wycofaniu się ze współpracy z partnerem, próbie przecze­kania (…).

2)      Przystosowanie – polega na rezygnacji z części własnych interesów w imię rozwiązania konfliktu i kontynuowania współpracy (…).

3)      Rywalizacja – oznacza w istocie klasyczne negocjacje pozycyjne, w których dąży się za wszelką cenę do rozstrzygnięcia kon­fliktu, mając na uwadze wyłącznie własną korzyść (…).

4)      Kompromis – jest poszukiwaniem rozwiązania, w którym wszyst­kie strony świadomie rezygnują z części swoich korzyści i, godząc się na straty, osiągają porozumienie (…).

5)      Współpraca (rozwiązanie problemu) – jest zorientowana na poszukiwanie takiego rozwiązania, które uwzględnia możliwość zaspokojenia potrzeb wszystkich stron zaangażowanych w konflikt. (…) Jest to najlepsza strategia rozwiązywania konfliktów, ponieważ zamiast rywalizacji, strony zaczynają ze sobą współpracować, poprawia się komunikacja i wzajemne relacje po­między ludźmi. Mimo, iż wymaga dużo wysiłku, czasu i dobrej woli stron, jest ona szczególnie przydatna w rozwiązywaniu poważnych konfliktów (…).

Zapobieganie konfliktom

Nie ma uniwersalnej metody, która pomogłaby skutecznie unikać konfliktów wynikających z odmiennych potrzeb, dążeń oraz mniej lub bardziej uświadamianych interesów poszczególnych środowisk tworzących społeczność lo­kalną.

Z pewnością punktem wyjścia do realizowania jakichkolwiek zamie­rzeń w sferze inwestycji czy podejmowania decyzji, ważnych z punktu widzenia mieszkańców, jest gruntowna i rzetelna wiedza odnośnie wszystkich istotnych uwarunkowań, mogących mieć wpływ na przebieg konsultacji. Jeżeli przedmiot planowanych konsultacji jest w sposób oczywisty kontrowersyjny i władze zdają sobie sprawę, że może się pojawić silny opór części społeczności, należy zawcza­su przewidzieć możliwe scenariusze i przygotować adekwatne strategie działania.

Temu celowi służy sporządzenie mapy konfliktu (problemu) społecznego, któ­rej podstawę stanowi analiza otoczenia, umożliwiająca wczesne rozpoznanie istniejących na danym terenie uwarunkowań i czynników ryzyka sprzyjających pojawieniu się protestów społecznych.

Metody rozwiązywania konfliktów

Przede wszystkim należy ustalić i opisać listę wszystkich podmiotów (grupy mieszkańców, liderzy opinii, organizacje po­zarządowe etc.), które mogą zająć różne stanowiska w konsul­towanej sprawie. Służą temu rozmowy i wywiady z mieszkańcami, ich rozmaitymi przedstawicielami, osobami opiniotwórczymi i dobrze osadzonymi w społeczności. Istotne jest, aby spróbować przewidzieć, które grupy mogą wywo­łać konflikt, odpowiedzieć dlaczego właśnie te oraz jakie są ich oczekiwania.

Im bardziej rozległą wiedzą dysponujemy, tym większa szansa na uniknięcie konfliktu dzięki dobrze opracowanej strategii komunikowania się z mieszkańcami. Z tego punktu widzenia niezbędna jest również analiza skutków realizacji decyzji (pro­jektu, inwestycji, likwidacji, odwołania) jeszcze przed jej podjęciem, czyli analiza ex ante.

Dzięki niej można przewidzieć, że np. tak długo oczekiwana budowa hali widowiskowo‑sportowej może nadwerężyć budżet gminy, ponieważ wpływy z od­bywających się w niej imprez tylko w nikłym procencie pokryją koszty utrzymania obiektu. Odnosi się to również do decyzji personalnych, jak choćby odwołania dyrektora placówki oświatowej, który cieszy się powszechną sympatią i autorytetem, ponieważ nietrudno przewidzieć, że ludzie będą go bronić, krytycznie oceniając wyłącznie władze gminy.

Powyższe przykłady wskazują, jak ważna jest gruntowna analiza skutków decyzji przed jej podjęciem. Dzięki niej można dokonać modyfi­kacji lub – w skrajnych przypadkach – zaniechać działania, by nie popełnić kardy­nalnego głupstwa i uniknąć konfliktów.

W wielu polskich gminach, z uwagi na zmiany demograficzne i rachunek ekono­miczny, podejmowane są decyzje, np. o likwidacji szkół. Władze gminy zasadnie zakła­dają, że ich plany spotkają się ze sprzeciwem rodziców. Jednak tłumacząc powody, dla których zamierzają to zrobić, odwołują się zazwyczaj wyłącznie do przesła­nek natury ekonomicznej i zapominają, że istnieje szereg innych, nie mniej waż­nych okoliczności, które mają znaczenie dla obu stron.

Aby uniknąć pojawienia się otwartego konfliktu, należałoby jak najszybciej rozpocząć dialog z rodzicami i przedstawić im merytorycznie uzasadnioną listę ar­gumentów przemawiających za decyzją oraz korzyści, jakie dzięki niej mogą zostać osiągnięte np.:

–           szkoła mieści się w starym budynku do remontu, brakuje dobrego ogrzewania, dach jest dziurawy, stąd koszty utrzymania są wysokie,

–           klasy są łączone, ponieważ jest za mało dzieci,

–           jakość nauczania jest poniżej przeciętnej, ponieważ do kiepskiej i małej szkoły nie przyjdą pracować dobrzy, przedmiotowi nauczyciele, 

–           brak możliwości zorganizowania zajęć pozalekcyjnych i dodatkowych (np. nauki języka),

–           nieprawdą jest, że szkoła pełni funkcję jedynego ośrodka życia kulturalnego na wsi, gdyż sprawdzono ponad wszelką wątpliwość, iż po godz. 16.00 jest zawsze zamknięta,

–           dzieci będą zawożone i odwożone,

–           dostaną obiad,

–           dzięki przedmiotowym nauczycielom zdobędą większą wiedzę i umiejętności i będą mogły kontynuować naukę w lepszych szkołach,

–           zaoszczędzone środki zostaną przeznaczone na (tu podać atrakcyjny i społecznie akceptowany cel, lub zaoszczędzone pieniądze pozwolą na to, by nie rezygnować z… tego, na co aktualnie brakuje środków).

Konsultacje powinno się przeprowadzać na możliwie najwcześniejszym etapie planowanej inwestycji, jeszcze przed zgłoszeniem projektu przedsięwzięcia – tak, aby była szansa na poznanie klimatu towarzyszącego pomysłowi, wstępnych opinii osób zainteresowanych, pozyskania ich zaufania oraz włączenia w proces decyzyj­ny.

Trudno sobie wyobrazić, że konsultacje w sprawie budowy, np. biogazowni zostają przeprowadzone na etapie zaawansowanych przygotowań do inwestycji. Usy­tuowanie takiego obiektu na jakimś terenie z reguły napotyka duży opór społeczny i jakiekolwiek próby postawienia społeczności lokalnej wobec faktów dokonanych i formal­nego w istocie konsultowania inwestycji prowadzić mogą, i zazwyczaj prowadzą, do nasilonych protestów i konsolidacji sił części opinii publicznej w celu podjęcia działań uniemożliwiających jej realizację.

Syndromy postaw negatywnych

Negatywne postawy wobec dużych in­westycji infrastrukturalnych są na tyle uniwersalne, że w literaturze poświęconej konsultacjom społecznym opisuje kilka typowych syndromów:

o   syndrom NIMBY – z ang. Not In My Back Yard, czyli nie na moim podwór­ku. Istota tego syndromu postaw koncentruje się wokół sprzeciwu wobec lokalizacji obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie protestujących. Sama in­westycja może być oceniana jako korzystna i potrzebna, jednak najlepiej byłoby usytuować ją gdzie indziej (…).

o   syndrom LULU – z ang. Locally Unacceptable Land Use, czyli niechcia­ne przez społeczność zagospodarowanie terenu. Jest to nieco inna forma NIMBY, bo skoncentrowana nie tyle na sprzeciwie wobec inwestycji, ile na innych oczekiwaniach wobec zagospodarowania terenu (lub pozostawie­nia go w obecnym kształcie), na którym ma być przeprowadzona inwesty­cja. Wyrazicielem negatywnych postaw jest w zasadzie cała społeczność.

o   syndrom BANANA – z ang. Built Absolutely Nothing, Anywhere Near Any­thing, czyli „nie buduj absolutnie nic, nigdzie i w pobliżu niczego”. Z wystę­powaniem tego rodzaju postaw spotkać się można raczej rzadko. Wiążą się one przede wszystkim z bardzo dużym poziomem nieufności wobec władz, inwestorów, którzy postrzegani są zazwyczaj jako „obcy” (…).

Konsultacje w sprawach trudnych

Jedyną skuteczną metodą poradzenia sobie z otwar­tym sprzeciwem i możliwością wybuchu konfliktu jest postawienie wczesnej dia­gnozy w oparciu o analizę otoczenia i ustalenie, czego dokładnie obawiają się mieszkańcy.

Na przykład, jeśli planowana jest budowa spalarni śmieci i wiadomo, że pomysł napotka opór społeczny, należy przede wszystkim zacząć od gruntow­nych badań opinii publicznej na reprezentatywnej próbie mieszkańców. Pozwolą one na poznanie przyczyn obaw mieszkańców jako powodu braku zgody na spa­larnię. Jeśli w badaniu wyszło, że większość mieszkańców boi się:

–           negatywnego wpływu na stan zdrowia,

–           pogorszenia stanu środowiska naturalnego,

–           obniżenia atrakcyjności inwestycyjnej (cen nieruchomości) terenów położonych w pobliżu inwestycji,

to należy przy pomocy ekspertów oraz wizyt studyjnych rozwiać wszelkie wątpli­wości i zanegować stereotypowe postrzeganie przedmiotu obaw. Konieczne za­tem będzie odwołanie się do opinii szanowanych lekarzy, którzy jednoznacznie potwierdzą brak wpływu inwestycji na stan zdrowia mieszkańców.

Ważne będą opinie biegłych inżynierów, którzy wyjaśnią zainteresowanym, że poziom emisji szkodliwych związków na konwencjonalnym wysypisku jest wyższy niż w spalar­ni. Odnośnie zaś do zarzutów dotyczących możliwości pogorszenia stanu środowi­ska naturalnego, konieczne wydaje się zaangażowanie autorytetów instytucjonal­nych, takich jak Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska oraz przedstawicieli uznanej uczelni, będących specjalistami w zakresie ochrony środowiska, którzy potwierdzą opinie o braku negatywnego wpływu inwestycji na przyrodę (…).

Innym przykładem inwestycji, dla której trudno zyskać zwolenników wśród mieszkańców, jest budowa biogazowni. W tym przypadku należy do konsultacji ze społecznością lokalną pozyskać osoby obdarzone autorytetem, za którymi stoi wiedza, doświadczenie i opinia osób etycznych. W czasie konsultacji należy przed­stawić, w subiektywnie odczuwany dla mieszkańców sposób, korzyści wynikające z budowy biogazowni, np.:

–           pieniądze dla gminy z tytułu opłat (podatek od nieruchomości i podatek CIT),

–           kilkanaście miejsc pracy przy obsłudze obiektu,

–           źródło zbytu dla rolników, którzy na potrzeby biogazowni mogą produkować surowce.

Można dokonać prezentacji, której celem będzie minimalizowanie uciążliwości, np:

–           budowa obiektu w oparciu o surowe reżimy technologiczne,

–           oddalenie od siedzib ludzkich.

Kolejnym, skutecznym zabiegiem, którego celem jest osłabienie niechęci i prze­konanie do inwestycji, jest zaprezentowanie urządzenia w trakcie eksploatacji. W tym celu zasadne jest zorganizowanie wyjazdu studyjnego do podobnego obiek­tu. W wyjeździe studyjnym powinni wziąć udział najbar­dziej nieprzejednani przeciwnicy budowy obiektu oraz przedstawiciele mediów. Po powrocie należy upublicznić relację z wizyty oraz przedstawić opinię biorących w niej udział.

W tych sytuacjach, w których przebieg konsultacji ma znamiona rozwijające­go się konfliktu, wiele zależy od prowadzenia spotkań, warsztatów, prezentacji, wyjaz­dów studyjnych, dyskusji panelowych przez osoby bezstronne, ale fachowe w zakresie prowadzenia debaty i omówionych form, tj. moderatorów lub facylita­torów. W odczuciu uczestniczących w konsultacjach, osoby takie nie są bezpośred­nio kojarzone z władzą i inwestorami.

Nierzadko mamy do czynienia z sytuacją powrotu konfliktu, mimo iż wydawało się, że został on rozwiązany. Mamy wówczas klasyczny przykład syndromu NIMBY. Społeczność lokalna, mocno kontestując projekt decyzji o realizacji inwestycji, w wyniku konsultacji została przekonana do jej celowości, ale część mieszkańców zajęła negatywną postawę i przystąpiła do protestu z powodu lokalizacji inwestycji w miejscu przez nią zamieszkanym.

W takiej sytuacji należy odwołać się do in­nej metody rozwiązywania konfliktu, czyli mediacji. Mediacje prowadzone przez profesjonalnych mediatorów oznaczają działania zmierzające do akceptacji przez zainteresowanych lokalizacji inwestycji w zamian za różnego rodzaju koncesje, korzyści ze strony władzy lokalnej. Na przykład, w zamian za zgodę społeczności na lokalizację uciążliwej inwestycji, miasto zrezygnuje z opłat za wywóz śmieci, podatku od nieruchomości, wybuduje osiedlowy dom kultury, da mieszkańcom prawo do ulgowego korzystania z instytucji kultury, sportu i rekreacji itp.

Składane obietnice powinny mieć jak najbardziej realistyczny charakter i nie sprawiać wra­żenia prezentowanych ad hoc pomysłów, które za wszelką cenę mają przekonać przeciwników inwestycji.

oprac. Elżbieta Karasiewicz

Zbigniew Zychowicz, „Konsultacje społeczne w samorządzie”, Szczecin 2014

poniedziałek, 25 sierpień 2014 00:00

ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE W CENIE

Napisane przez

Wprowadzenie przez Rosję embarga na kolejne produkty z Rosji doprowadzi do wielomilionowych strat – to już rzecz pewna. Tylko producenci jabłek liczą swoje straty na pół miliarda euro, gdy dołożyć do tego producentów mleka i serów, będzie o kilkaset milionów więcej. Próby pokrycia tych strat mogą stać się jednym z dominujących tematów nadciągającej wielkimi krokami kampanii.

Tuż przed zamknięciem tego wydania Magazynu Samorządowego GMINA na zagrożenie potencjalnej zapaści rynku produktów rolnych zareagowała Bruksela. – Biorąc pod uwagę sytuację na rynku po wprowadzeniu rosyjskich restrykcji na import produktów rolnych z UE, począwszy od dziś uruchamia się nadzwyczajne środki w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, które ograniczą ogólną podaż niektórych owoców i warzyw na europejskim rynku, ponieważ presja cenowa będzie zbyt silna w nadchodzących miesiącach – mówił komisarz ds. rolnictwa UE Dacian Ciolos.

„Nadzwyczajne środki” będą obowiązywać do końca listopada. Bardzo wątpliwie jednak, żeby 125 mln euro, jakie w Brukseli przeznaczono na „lewarowanie” rynku produktów rolnych, wystarczyło. Nie ma w tym przypadku podziału – ani według krajów, ani według rodzaju produktów. Wiadomo, że pulą będą musieli się podzielić zarówno producenci owoców – jabłek, gruszek, truskawek, malin, porzeczek, jeżyn, agrestu, winogron deserowych i kiwi – jak i producenci warzyw: pomidorów, marchwi, białej kapusty, papryki, kalafiorów, ogórków, a nawet pieczarek.

Embargo gorsze niż huragan

125 milionów euro – na bezrybiu i rak ryba, tyle że kwota ta nie pokryłaby nawet znaczącej części strat ponoszonych przez polskich producentów. Ministerstwo Rolnictwa szacuje, że tylko straty producentów jabłek sięgną pół miliarda euro. Do Rosji pojechało też w zeszłym roku 10 proc. eksportowanych przez Polskę serów – o wartości mniej więcej 160 mln euro. W kraju pozostanie też 40 proc. eksportu polskiej papryki, 60 proc. – kapusty pekińskiej, 32 proc. – kapusty białej i czerwonej, 16 proc. – kalafiorów i brokułów.

Wyjąwszy desperackie próby obudzenia w Polsce patriotyzmu konsumenckiego, jak rzucone w mediach i na portalach społecznościowych hasło „Jedz jabłka” – niestety, szanse wybrnięcia z sytuacji są niewielkie. Nie tylko dlatego, że rosyjskie sankcje spadły na polskich (i europejskich) producentów niespodziewanie (choć można się było ich spodziewać, odkąd konfrontacja na Ukrainie – z pośrednim udziałem UE i Polski – nabrała tempa wczesną wiosną). Dodatkowy problem stanowi fakt, że produkcja przynajmniej niektórych warzyw i owoców skoncentrowana jest w wybranych regionach. I tak ojczyzną 85 proc. papryki na wewnętrznym i eksportowym rynku są okolice Radomia, a za zagłębie jabłka uznawane są okolice Grójca.

Jak łatwo przewidzieć, w regionach takich, jak wspomniane kwestia strat producentów może stać się jednym z najburzliwszych tematów kampanii wyborczej (nie mówiąc o tym, jak załamanie odbije się na tamtejszych budżetach w perspektywie kilkunastu nadchodzących miesięcy). Równocześnie można się spodziewać, że starania większość władz regionalnych skoncentrują się na wyszarpnięciu możliwie największej puli unijnych odszkodowań – i ewentualnie pokazaniu wyborcom efektów takich zabiegów.

Szanse za Wielkim Murem?

Są jednak inne sposoby. Ciekawą informację na ten temat opublikowały niedawno polskie dzienniki: otóż, według World Apple and Pear Association (WAPA), czyli Światowego Stowarzyszenia Producentów Jabłek, tegoroczne zbiory tych owoców będą – poza Polską – słabsze niż zazwyczaj. Tylko w Chinach przewiduje się zbiory mniejsze o jedną dziesiątą, co teoretycznie tworzy lukę, którą mogliby próbować zapełnić polscy producenci. Ale i Bałkany – spustoszone niedawnymi powodziami – będą miały o jedną trzecią mniejszą produkcję. Również wewnątrz samej UE, choćby w niedalekich republikach bałtyckich, otwierają się podobne możliwości.

W ramach nadchodzącej kampanii warto więc zapytać, na ile przydatne mogą być kontakty międzynarodowe, które z taką ochotą nawiązują i pielęgnują lokalni włodarze. Czy w sytuacjach kryzysowych, gdy potrzebne jest szukanie szybkich rozwiązań bieżących kłopotów, przyjacielskie relacje z miastami i regionami zza Wielkiego Muru czy Czarnego Lądu, może przynosić realne efekty? Czy władze lokalne z partnerskiego miasta mogą pośredniczyć w kontakcie między producentami z naszego terenu, a przedsiębiorcami ze swojego, stając się brokerem interwencyjnych kontraktów, którymi zainteresowane powinny być obie strony? Jeśli nawet nie są to pytania, na które odpowiedź znajdziemy przed listopadowym głosowaniem, to z pewnością są to pytania, które w następnej kadencji powinniśmy sobie nieustannie zadawać. Umiejętność zarządzania kryzysowego nie dotyczy bowiem wyłącznie walki ze skutkami powodzi.

czwartek, 24 lipiec 2014 20:18

CO DALEJ Z PREZYDENCKĄ USTAWĄ SAMORZĄDOWĄ?

Napisane przez

Prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym został w końcu zarekomendowany przez Radę Ministrów. Następnym krokiem będą prace nad ustawą w sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej– pod warunkiem jednak, że autorzy ustawy uwzględnią rządowe zastrzeżenia.

Najważniejsze z nich dotyczy zmian w ustawie o referendum lokalnym. Obecnie dla jego ważności potrzebny jest udział co najmniej 30 proc. uprawnionych do głosowania. Jeśli natomiast referendum dotyczy odwołania organu JST, który został wybrany w głosowaniu bezpośrednim, to frekwencja musi wynieść 3/5 liczby osób, które głosowały za wybraniem tegoż organu. Kancelaria prezydenta proponuje zniesienie progu frekwencji. Wyjątkiem byłoby jedynie referendum w sprawie samoopodatkowania oraz te dotyczące odwołania organu. Autorzy ustawy wyjaśniają, że „regulacja taka sprawia, iż referenda w sprawach innych niż odwołanie organu są rzadkością, a jeszcze rzadziej są one ważne. Tymczasem referenda powinny być właśnie ukierunkowane na rozstrzyganie bieżących problemów stojących przed jednostką samorządu terytorialnego”. Zdaniem jednak Rady Ministrów taki stan rzeczy mógłby doprowadzić do sytuacji, w której o wyniku referendum decydowałaby „nieznaczna grupa społeczności”.

Co chwila referendum

Ze stanowiskiem rządu zgadza się kierownik biura Zielonogórskiego Związku Gmin Edward Kraszewski. – Zniesienie progu frekwencji mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której co chwile dochodziłoby do inicjatyw referendalnych. Bylibyśmy zatem w nieustannym toku referendów – tłumaczy w rozmowie z Magazynem Samorządowym GMINA. Jego zdaniem, w istotnych dla społeczności lokalnych sprawach ludzie chcą się wypowiadać i nie ma wówczas problemu z kworum. – Tego brakuje zazwyczaj wówczas, gdy problem dotyczy odwołania organu JST – dodaje samorządowiec.

Podobnego zdania jest wójt gminy Kowiesy Andrzej Józef Luboiński. – Skoro autorzy projektu proponują tak odważne rozwiązania, niech zatem zastosują te same przepisy do wyborów prezydenckich – mówi Magazynowi Samorządowemu GMINA. Zniesienie progu frekwencji może jego zdaniem doprowadzić do sytuacji, w której będzie się szafowało referendami na lewo i prawo.

Władysław Pazdan, wójt Limanowej, podziela obawy samorządowców w sprawie referendum odwoławczego organów gminy. – Referendum jest ogłaszane w sytuacji nadzwyczajnej, nie można zatem nadużywać jego instytucji, gdyż wybory odbywają się co cztery lata. Odwołanie wójta nie jest natomiast sytuacją, aby go „karać w przedbiegach” – tłumaczy. Pazdan podkreśla ponadto, że wybór nowego organu nie oznacza wcale, że będzie on lepszy dla poprzedniego, a jedynie, że może przynieść straty mieszkańcom, również tym inicjującym referendum.

Kontrowersyjne zespoły współpracy

Kolejne zastrzeżenia budzi propozycja tworzenia partnerstw gminno-powiatowych w postaci tzw. zespołów współpracy terytorialnej. Zespoły współpracy oznaczałyby sieciowe zarządzanie sprawami publicznymi przez – terytorialnie i funkcjonalnie powiązane – jednostki samorządu lokalnego. Niektórzy obserwatorzy uważają, że byłaby to alternatywa dla krytykowanej koncepcji powiatu metropolitalnego. O ile powiat metropolitalny stanowić miałby kolejną jednostkę samorządu terytorialnego, o tyle zespół współpracy został pomyślany jako struktura dobrowolnego partnerstwa samorządowego.

Zdaniem Rady Ministrów, zespół jest w konstrukcji zbliżony do związków Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych – zinstytucjonalizowanych form partnerstwa, tworzonych w celu realizacji perspektywy finansowej 2014-2020. Miasta, wraz z otaczającymi je gminami, jak również władzami województw wspólnie ustalą cele do osiągnięcia. Mają również wskazywać zamierzenia inwestycyjne, które będą finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego.

Opinię rządu podziela Edward Kraszewski. Jego zdaniem nie ma sensu powoływać do życia sztucznego tworu i nadawać mu formalnych ram współpracy samorządowej. – Moje doświadczenie jest pełne przykładów, kiedy samorządy dochodzą do porozumienia w ważnych dla nich sprawach i nie potrzebują do tego żadnych mechanizmów. Nie można ich prowadzić za rękę – uważa.

Podobne stanowisko zajmuje Władysław Pazdan, który uważa tworzenie zespołów za bezzasadne. – Jest tyle możliwości zrzeszenia się samorządów, nie potrzebne są kolejne przepisy. – dodaje z kolei Andrzej Józef Luboiński i wspomina przy okazji współpracę z Olgierdem Dziekońskim, sekretarzem stanu w Kancelarii Prezydenta, odpowiadającym za prezydencką ustawę samorządową. – Moja gmina współpracowała z panem Dziekońskim przy ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niczego nie udało się osiągnąć, dlatego wątpię, aby i tym razem sprawa zakończyła się sukcesem – twierdzi.

Za referendum niech płacą inicjatorzy

Rada Ministrów uważa ponadto za ryzykowną propozycję autorów ustawy, aby przeprowadzić referendum w sprawie samoopodatkowania w sytuacji, jeśli organowi wykonawczemu nie starczy środków na realizację rozstrzygnięć referendalnych. Ministrowie są przekonani, że doprowadziłoby to do instrumentalnego wykorzystywania gminy przez wspomniany organ wykonawczy w celu ograniczenia inicjatyw referendalnych.

Sceptycznie nastawiony do pomysłu jest również Edward Kraszewski. Uważa, że proponowany przez Kancelarię Prezydenta pomysł miałby rację bytu w przypadku gmin wiejskich albo niewielkich miejskich – tam można dotrzeć niemal do każdego mieszkańca. – Natomiast w sytuacji gmin wielkomiejskich taki pomysł nie ma racji bytu. Im większe miasto, tym droższa inwestycja – wyjaśnia kierownik biura Zielonogórskiego Związku Gmin. Zdaniem wójta Limanowej, referendum w sprawie samoopodatkowania byłoby o tyle zasadne, gdyby zapłacili potem inicjatorzy referendum.

Prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego budzi wiele obaw. Niektórzy samorządowcy uważają nawet, że jest ona niepotrzebna, bo i tak niczego nie zmieni. – Jedynym faktycznym rezultatem będzie ten, że polskie ustawodawstwo powiększy się o kolejną ustawę – uważa Andrzej Józef Luboiński.

Władysław Pazdan popiera ustawę, jednak ma wobec niej kilka zastrzeżeń. – Omawiany projekt jest ważną propozycją zacieśnienia dialogu społecznego i wymiany doświadczeń wewnątrz samorządu terytorialnego. To również jeszcze większe uprawnienia dla mieszkańców w dziedzinie bieżącego oddziaływania na zmieniającą się rzeczywistość społeczno-gospodarczą w Polsce – mówi.

Czy uda się uchwalić ustawę jeszcze za obecnej kadencji rządu? Wszystko jest w rękach sejmowej komisji oraz autorów przepisów, którzy – aby wprowadzić dokument w życie – będą musieli dostosować się do rządowych zastrzeżeń. Na razie jednak rozpoczął się okres wakacyjny, dlatego realne działania mogą się rozpocząć dopiero we wrześniu.

piątek, 27 czerwiec 2014 00:14

E-URZĄD Z PRAWDZIWEGO ZDARZENIA

Napisane przez

Jest w Europie państwo, które stało się synonimem powszechnego użycia nowych technologii – w szczególności internetu. To E-stonia, jak zniekształcają nazwę tej bałtyckiej republiki pasjonaci informatyki. Tam kontakty petenta z urzędem załatwiane są zza domowego biurka, a systemy informatyczne gromadzą dane tak, by urzędnicy nie musieli nikogo fatygować, by rozwiązać pojawiający się problem. Tak ma być i w Polsce.

I to już niedługo – projekt pl.ID, czyli przedsięwzięcie realizowane w Centralnym Ośrodku Informatyki, instytucji funkcjonującej przy ministerstwie spraw wewnętrznych, wraz z początkiem 2015 roku ma zostać udostępniony obywatelom. Kluczowym elementem projektu ma być integracja i przebudowa rejestrów publicznych, m.in. referencyjnego zasobu danych osób fizycznych z system PESEL i innych. W ten sposób ma powstać System Rejestrów Państwowych (SRP). Dla działania instytucji administracji centralnej i lokalnej wdrożenie tego systemu będzie oznaczać rewolucję technologiczną (i proceduralną), jakiej w Polsce właściwie jeszcze nie było.

Aby do stycznia

A jeszcze dwa lata temu przyszłość projektu pl.ID rysowała się w ciemnych barwach. „Jak pogrzebano pl.ID” – opisywał wówczas sytuację branżowy magazyn „Computerworld”. Tytuł nieprzypadkowy – wiosną 2012 roku resort spraw wewnętrznych odwołał przetarg na blankiety elektronicznego dowodu osobistego, co było pierwotnym celem projektu i punktem wyjścia do przebudowy całego systemu e-administracji. „Wielka szkoda i zmarnowana kolejna szansa oraz wysiłki ostatnich ośmiu lat urzędników, informatyków administracji publicznej, firm IT” – komentował dziennikarz fiasko postępowania.

To prawda, historia zapoczątkowanego jeszcze w 2005 r. ambitnego przedsięwzięcia to pasmo bolesnych rozczarowań. E-dowody osobiste zapowiedziano w 2008 r. – obywatele mieli się nimi posługiwać już w 2010 r. Projekt notował kolejne opóźnienia, przetarg był przekładany wielokrotnie, wreszcie – odwołany. Firmy z branży IT, dla których był to przecież niebagatelny kąsek, jeszcze dolewały oliwy do ognia. W grę wchodziły miliony złotych: do końca ubiegłego roku na pl.ID wydano blisko 300 milionów złotych, a w perspektywie do tego dojdzie kolejne sto milionów.

Na szczęście, mimo gwałtownego hamowania, prace nad projektem nie zamarły. Gdy pod koniec ubiegłego roku MSW postanowiło „przyspieszyć” w obszarze tego typu przedsięwzięć, okazało się, że – przynajmniej zgodnie z tym, co twierdzą urzędnicy resortu – prace są nie tylko prowadzone, ale wręcz „zaawansowane”. – Zakończona jest już analiza, projekt techniczny jest gotowy w 85 proc., prace programistyczne wciąż trwają: mamy gotowe około 15 proc. zadań, a w przygotowaniu jest migracja danych do nowego rejestru. Musimy zdążyć do czerwca 2014 r. Drugą połowę roku przeznaczamy na testy nowego systemu i szkolenia urzędników – zapewniał wówczas Nikodem Bończa-Tomaszewski, szef COI, na spotkaniu z przedstawicielami urzędów wojewódzkich. Wdrożenie? 1 stycznia 2015 r.

Czy twórcy zmieszczą się w harmonogramie? – Do końca zbliżają się prace programistyczne w zakresie ewidencji ludności (PESEL) oraz rejestru dowodów osobistych – informował niedawno rzecznik prasowy Ośrodka, Piotr Mierzwiński, w rozmowie z Portalem Samorządowym. – Zaawansowanie prac na tych rejestrach jest odpowiednio na poziomie 90 i 87 proc. Jest ono związane z rozpoczynającymi się już w lipcu kolejnymi, niezwykle istotnymi etapami projektu, tj. z testami zewnętrznymi (prowadzonymi przez przyszłych użytkowników) oraz z ogólnopolskimi szkoleniami wdrożeniowymi, którymi zostaną objęci wszyscy urzędnicy obsługujący dane z zakresu programu pl.ID – dodawał. W przypadku Bazy Usług Stanu Cywilnego poziom zaawansowania prac to 47 proc., z założeniem, że zakończą się na przełomie sierpnia i września. – Reasumując, realizacja programu pl.ID następuje zgodnie z przyjętym harmonogramem. Dlatego jesteśmy pewni, że styczniowy termin uruchomienia Systemu Rejestrów Państwowych nie jest zagrożony – podkreślał rzecznik.

Okroić, aby zakończyć

Hamowanie nie obyło się bez skutków ubocznych. Żeby uniknąć kolejnego blamażu, zakres zaplanowanych rozwiązań został znacznie ograniczony, m.in. nie uwzględnia blankietów dowodów. – Nie chcemy popełniać poprzednich błędów, gdy zaczęto budowę ogromnego domu od dachu, bez wcześniejszego postawienia ścian – tłumaczył obrazowo „Dziennikowi Gazecie Prawnej” Rafał Magryś, podsekretarz stanu w MSW. – Skupiamy się na wersji elektronicznej systemu, czyli na zbudowaniu sprawnego rejestru i przyjaznego interfejsu dla pl.ID. Oczywiście, będą zakupione maszyny umożliwiające przygotowanie nowej personalizacji i nowych blankietów, lecz dowód z warstwą elektroniczną może się pojawić najwcześniej pod koniec 2015 roku – konkludował.

Inna sprawa, że decyzja rządu z 2012 r. – o „przecięciu” projektu pl.ID na dwa osobne programy (pierwszy związany z integracją rejestrów; drugi – z informatyzacją rejestrów urzędów stanu cywilnego) – oznacza konieczność przeprowadzenia również zmian legislacyjnych. Nowelizacja zaproponowana w projekcie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego obejmuje: Ustawę z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska, która umożliwia kierownikowi USC wydającemu decyzję o zmianie imienia lub nazwiska przesłanie decyzji za pośrednictwem systemu teleinformatycznego do innego USC; Ustawę z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, nakładająca na kierownika USC, do którego wpłynął zagraniczny dokument stanu cywilnego dotyczący osoby posiadającej numer PESEL i dla której nie sporządzono polskiego aktu stanu cywilnego, obowiązek zaktualizowania w rejestrze PESEL danych dotyczących stanu cywilnego, zawartego małżeństwa lub zgonu osoby; a wreszcie – Ustawę z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, która w Rejestrze Dowodów Osobistych zapewnia automatyczne unieważnianie dokumentu osobom, które utraciły obywatelstwo polskie lub zmarły.

Innymi słowy, przed wszystkimi zaangażowanymi w projekt jeszcze wiele pracy (o tym, co zmieni się w pracy urzędników, piszemy bardziej szczegółowo na kolejnych stronach). Samorządowcy nieformalnie przyznają się do czarnowidztwa: doświadczenia z prób modernizacji systemów informatycznych zebrane w poprzednich latach rzeczywiście nie nastrajają nazbyt optymistycznie. Ale też resort spraw wewnętrznych stara się uśmierzać obawy: w kwietniu ruszyły konferencje szkoleniowe dla urzędników. – Wśród nich program może budzić kontrowersje czy wręcz brak wiary w powodzenie przedsięwzięcia – przyznawał kilka tygodni temu w jednym z wywiadów Rafał Magryś. – Dlatego zdecydowałem się na bezpośrednie spotkania, aby pokazać zmianę podejścia i dynamikę realizacji, odpowiedzieć na nasuwające się pytania. Chcę osobiście rozwiać wszelkie wątpliwości co do terminowego uruchomienia Systemu Rejestrów Państwowych – dodawał.

Cóż, gra jest warta świeczki. Choć w ostatnich latach przekonaliśmy się, że wiele spraw załatwia się dziś szybciej i sprawniej niż choćby w poprzedniej dekadzie, to jednak ogrom „papierkowej roboty”, która jest konieczna, by zdobyć podstawowe dokumenty, wciąż bywa przytłaczający – tym bardziej, że nierzadko informacje, jakie petenci mogą zdobyć na witrynach internetowych urzędów, są niejasne lub niekompletne. pl.ID jest więc jednym z tych projektów, za które należałoby trzymać kciuki. Ale – poczekamy, zobaczymy.

piątek, 27 czerwiec 2014 00:09

ZGRZYT CIUPAG NA MAZOWSZU

Napisane przez

Janosikowe – to ulubione ostatnio słówko samorządowców, polityków, którzy szukają poparcia samorządowców, ale i tez dziennikarzy, którym los Mazowsza spędza sen z powiek. Przypomnijmy, że rzecz stała się modna w momencie, kiedy okazało się, że w kasie samorządu mazowieckiego jest pusto, a marszałek Struzik wskazał właśnie janosikowe jako źródło kłopotów.

Opinia publiczna wyraźnie podzieliła się na dwa obozy. Jeden – głośniejszy – stał na stanowisku, że zabieranie bogatszym, aby dać biednym, jest rozbojem w biały dzień, bo niech sobie biedniejsi wypracują własne bogactwo. Sama nazwa janosikowe miała sugerować, ze instytucja ta jest być może w motywacji  szlachetna, ale ma charakter rozboju, jest zachowaniem godnym kary i potępienia.

Drugi obóz, prawie niesłyszalny, nawoływał do opamiętania. Dla rozumnego i harmonijnego rozwoju państwa, janosikowe jest czymś oczywistym, tak jak progresywne podatki. Bogatsi, płacąc więcej, „kupują” sobie i państwu spokój społeczny, mogą gromadzić majątek proporcjonalnie tak jak inni, ale ich kapitał wyjściowy jest i tak dużo większy. Dlatego państwa dobrobytu, uznawane za najbogatsze, takie jak Szwecja, Norwegia czy Dania, progresję podatkową uznają za rzecz oczywistą, dotyczącą zarówno dochodów osób fizycznych, jak i prawnych. Mądrze i sprawiedliwie realizowana redystrybucyjna funkcja państwa stała się tam podstawą powszechnego dobrobytu.

No, ale tu jest Polska. Tu warto zwrócić uwagę, że dochody budżetu państwa, a w ślad za tym budżetów samorządowych,  nie są jednakowo rozłożone przestrzennie. Że zróżnicowanie majątkowe jest u nas wyjątkowo duże, że 7% obywateli Rzeczypospolitej żyje na poziomie minimum egzystencji (dane GUS za rok 2013). To oznacza, że co czternasty Polak ma głęboko w nosie swoja Ojczyznę, która – w jego przekonaniu – uznaje go za obywatela drugiej kategorii, „machnęła ręką” na jego los i przyszłość. Że emigracja, na którą tak bardzo narzekamy, obejmuje ludzi z terenów słabiej rozwiniętych, bo właśnie w podlaskim, lubelskim czy zachodniopomorskim żyje się poniżej średniej. Nie łudźmy się, oni już nie wrócą. Gdy zróżnicowanie w dostępie do bogactwa, w tym dóbr wspólnotowych, będzie postępować tak, jak do tej pory, nie będą mieli do czego. Wsie i miasteczka będą już kompletnie wyludnione, a proces ten zaczyna być widoczny w miastach średniej wielkości.

Janosikowe jest jednym z niewielu instrumentów, jakimi dysponuje państwo, aby zahamować ten proces. To prawda, że narzędzie to niedoskonałe. Ale brakuje nam innych instrumentów. Ot, choćby specjalnego funduszu, który pomagałby gminom i powiatom w uzbieraniu funduszy własnych, niezbędnych do skorzystania ze środków europejskich. Brakuje nam konsekwencji we wcielaniu obśmianej już w Polsce zasady „każdemu według potrzeb, od każdego według możliwości”. Ale tak się rozwijała Europa. Państwa, które zlekceważyły ten problem, płacą dziś dużą cenę, choćby w postaci problemów z separatyzmami. Choćby Włosi ze swoją Ligą Północną czy Hiszpanie z Katalonią. Mazowsze to nie Katalonia, ale my nowych kłopotów nie potrzebujemy. Mamy już problem z Ruchem Autonomii Śląska, który – jakby nie patrzeć – nie robi nic innego, jak tylko powtarza argumenty przeciwników janosikowego.

piątek, 27 czerwiec 2014 00:06

ZBÓJNICKI PODATEK IDZIE POD NÓŻ

Napisane przez

Janosikowe niezgodne z konstytucją – ten werdykt Trybunału Konstytucyjnego wstrząsnął samorządową Polską. Dla bogatych jednostek to świetna wiadomość, bo więcej pieniędzy zostanie im w kasie. Biedni natomiast boją się, że nie uda im się dopiąć budżetów. Wszyscy z niecierpliwością czekają na decyzję Warszawy. Bo to politycy będą musieli zdecydować, jak od nowa podzielić pieniądze.

Jaoosikowe to obowiązkowa opłata wyrównawcza, którą – formalnie od 2003, a faktycznie od 2004 roku – ponoszą najbogatsze samorządy na rzecz biedniejszych. Województwa dzielą się z województwami, powiaty z powiatami, gminy z gminami. Pieniądze pochodzą z podatków od przedsiębiorstw (CIT) i osób fizycznych (PIT). Chodzi o to, aby zniwelować różnice między regionami. Tak, by ci, którzy mają na swoim terenie kwitnące przedsiębiorstwa, kopalnie czy uzdrowiska, oddawali część dochodów tym, u których bezrobocie sięga 30-40 proc. i nie są stolicą albo mekką zimowej lub letniej turystyki.

– O sukcesie w dużej mierze decyduje lokalizacja. Przykładem może być nasz region: większość inwestycji na Dolnym Śląsku koncentruje się wokół Wrocławia. Pozostałe samorządy, choćby nie wiem, jak się starały, nigdy nie będą rozwijać się tak dynamicznie, jak stolica województwa. Dlaczego zatem ci, którym łatwiej dochodzić do dobrobytu, nie mieliby części swego bogactwa oddać tym, którym nie z własnej winy idzie gorzej? – zastanawia się w rozmowie z Magazynem Samorządowym GMINA Stanisław Longawa, wójt gminy Kłodzko.

Solidaryzm – tak, wypaczenia nie

Idea dzielenia się jest słuszna. Ale sposób jej realizacji nie od dziś wzbudza kontrowersje. Niekiedy jednostki bardziej zasobne muszą zaciągać kredyty, by dokonać korekcyjnej wpłaty. Taki los spotkał m.in. najbogatsze w kraju województwo – mazowieckie, które w niektórych z minionych lat musiało gorzej radzącym sobie regionom oddać nawet 80 proc. własnych dochodów i samo szło na żebry do Ministerstwa Finansów.

Niedawno samorząd stanął na skraju bankructwa. W kwietniu tego roku komornik wszedł na jego konta i ściągnął 55 milionów złotych z zaległych 110 milionów Janosikowego – pieniędzy, których władze Urzędu Marszałkowskiego nie zapłaciły w 2013 roku. Aby Mazowsze miało z czego spłacać zobowiązanie w przyszłości, województwo musiało pożyczyć od rządu 400 milionów złotych.

O absurdzie sytuacji stanowi nie tylko to, że bogaty omal nie poszedł z torbami. Na ironię zakrawa również fakt, że choć na początku marca bieżącego roku Trybunał Konstytucyjny (TK) uznał sposób funkcjonowania i egzekwowania janosikowego za niekonstytucyjny, to województwo mazowieckie i tak musi płacić ów swoisty haracz.

– Mimo decyzji Trybunału, resort finansów nam nie odpuszcza. To paradoks, że nadal jesteśmy zmuszeni do płacenia janosikowego według niekonstytucyjnych zasad – skarży się Adam Struzik, marszałek województwa mazowieckiego. Ale zaraz uściśla: – Nie myślimy tylko o sobie. Dostrzegamy potrzeby innych. Ze wszech miar popieramy mechanizmy solidarnościowe, pod warunkiem, że są rozsądne i służą wszystkim.

Sędziowie Trybunału orzekli, że niezgodny z ustawą zasadniczą jest przepis, dający ministrowi finansów prawo do wykorzystywania części pieniędzy z janosikowego jako własnej rezerwy. Nie przyzwalają oni na „brak zagwarantowania województwom możliwości zachowania istotnej części dochodów do realizacji zadań własnych”. Dzieje się tak m.in. dlatego, że sposób wyliczania daniny nie uwzględnia silnych zmian w dochodach województw, wynikających z cykli gospodarczych.

– Janosikowe nie stanowiłoby aż tak dużego problemu, gdyby Polska i poszczególne regiony z każdym rokiem rozwijały się coraz lepiej. Sęk w tym, że po okresie dobrej koniunktury, wcześniej czy później zawsze przychodzi zła. A wtedy opłata ta staje się brzemieniem nie do udźwignięcia dla konkretnych jednostek, bo jej wysokość oblicza się na podstawie dochodów sprzed dwóch lat – wskazuje Antoni Szlagor, burmistrz Żywca.

Aby uzdrowić sytuację, warto przyjrzeć się, jakie rozwiązania w dziedzinie wyrównywania szans między regionami funkcjonują w innych krajach. Tak przynajmniej uważa prof. Paweł Swianiewicz, specjalista w zakresie polityki lokalnej i finansów samorządowych oraz doradca społeczny Prezydenta RP. „W Szwajcarii jako podstawę wyliczania subwencji stosuje się średnie z kilku lat, a nie dane dla jednego roku. W Niemczech stosuje się udziały w bieżących, rozliczanych comiesięcznie dochodach, z ewentualnym wyrównaniem – w górę lub w dół – kiedy znane są już dokładne rozliczenia całego roku finansowego. W Danii samorządy mają możliwość posłużenia się własnymi prognozami, z zastrzeżeniem jednak, że po rozliczeniu danego roku następuje wyrównanie wynikające z uwzględnienia faktycznego poziomu bazy podatkowej” – tłumaczył profesor podczas majowej konferencji na Uniwersytecie Warszawskim.

Wędka czy ryba

Polskich płatników oburza jednak nie tylko mechanizm wyliczania janosikowego. Trudno im ze spokojem patrzeć również na to, w jaki sposób beneficjenci wydają ich ciężko zarobione pieniądze. Powinni przeznaczać je na cele społecznie użyteczne – jak drogi, żłobki, przedszkola – a nie na wynagrodzenia urzędników, jak to często się dzieje.

– Opłata korekcyjna ma służyć rozwojowi kraju i zmniejszaniu regionalnych różnic. Tyle teorii. W rzeczywistości stają się często zasiłkiem dla ubogich, którzy przyznane im miliony zwyczajnie przejadają – potwierdza ekonomista Marek Zuber.

Nie dziwi więc złość niektórych majętnych gmin i brak motywacji do dzielenia się owocami swego sukcesu. – Dlaczego mamy płacić tym, którzy nie chcą się rozwijać? Wygląda na to, że nie warto się starać. Janosikowe jest karą dla nas, samorządów dobrze prosperujących, ambitnych, zaradnych – ubolewa Antoni Szlagor. Zaznacza jednak: – Nie każda biedna jednostka zasłużyła na miano marudera. Rząd, tworząc gminy tam, gdzie nie ma zakładów pracy, bogactw naturalnych czy turystyki, skazał je na zależność od innych. Bez wsparcia, czy to z własnej kasy, czy to z budżetów bardziej majętnych samorządów, nie dadzą sobie rady.

Powinniśmy zastanowić się nad tym, jak system podziału dochodu wypracowanego przez bogatsze jednostki działa na motywację uboższych samorządów. Przede wszystkim należy dać biednym wędkę, nie rybę. Stworzyć warunki do zarabiania, a nie grabić najbardziej przedsiębiorczych. Co do tego nie ma wątpliwości prof. Krzysztof Opolski, ekonomista z Uniwersytetu Warszawskiego. „Być może zamiast dotacji powinny być długookresowe nieoprocentowane pożyczki, które zachęcą do przeznaczenia tych środków na cele i zadania, które są dla biedniejszego regionu faktycznie najważniejsze. Generowałoby to dużo większe korzyści, a świadomość, że te pieniądze trzeba w jakiś sposób oddać, spowodowałaby lepszy z ekonomicznego punktu widzenia sposób gospodarowania nimi. Być może celniej dobierane byłyby priorytety. Obecnie bogatsze regiony dają środki, nie wiedząc, komu ani na co” – wskazywał Opolski na wspomnianej konferencji zorganizowanej przez UW.

Zaradni tracą, biedniejsi nie zyskują

Czy bogate jednostki są naprawdę bogate, a biedne – faktycznie biedne? Czasem można mieć wątpliwości. Wszak większe dochody takich ośrodków, jak Kraków czy Warszawa, niwelowane są przez większe wydatki, które ponoszą – gminy wiejskie w przeciwieństwie do stolicy nie muszą budować drugiej linii metra. Z drugiej strony, słabiej rozwinięte samorządy są lepiej traktowane niż te, które osiągają sukcesy gospodarcze – mają łatwiejszy start do funduszy unijnych, bo miejscowości położone poza wielkimi miastami dostają więcej i łatwiej. Małe gminy czerpią garściami pieniądze z UE, jednocześnie wykazując mały dochód z podatków.

Z powodu rosnącego janosikowego płatnicy nie mają pieniędzy na realizację zadań własnych i rozwój regionu. Doświadczył tego m.in. powiat legionowski – udział daniny w jego dochodach stanowił tak duży procent, że w 2012 roku samorząd stanął przed koniecznością odrzucenia dotacji z Unii Europejskiej na projekt dotyczący monitorowania wód Zalewu Zegrzyńskiego, ze względu na brak środków na wkład własny.

Nawet Warszawa rozwijałaby się o wiele lepiej, gdyby nie konieczność wspomagania rzekomo gorzej prosperujących miast. To spostrzeżenie dało początek akcji „STOP Janosikowe”, którą w lipcu 2010 roku zainicjował Rafał Szczepański. Ten przedsiębiorca i działacz społeczny z warszawskiej Pragi dobrze przyjrzał się życiu mieszkańców i sytuacji finansowej swojej dzielnicy. Stwierdził, że ludzie żyją niekiedy w warunkach z XIX wieku – bez kanalizacji, prądu, toalet. Gdy w urzędzie miasta spytał, kiedy zaczną się konieczne remonty, usłyszał, że w kasie nie ma pieniędzy, bo jest… janosikowe. To kazało mu napisać projekt ustawy zmieniającej system naliczania opłaty równoważącej. Podpisało się pod nim ponad 155 tys. osób, nie tylko mieszkańców stolicy, ale także Krakowa i Poznania.

Problemem Warszawy i innych dużych miast jest niedoszacowana liczba mieszkańców. Ludzie przyjeżdżają tam pracować, ale podatki odprowadzają w rodzinnych miejscowościach, podczas gdy to wielkie aglomeracje ponoszą rzeczywiste koszty ich zamieszkania.

Płatnicy nie mają powodu do radości, ale i beneficjentom nie zawsze jest do śmiechu, na co zwraca uwagę Jerzy Stępień, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, a w latach 2006-2008 prezes TK. Jak zauważa, uboższe gminy dostają czasem niespodziewanie tak silny strumień dodatkowych wpływów, choćby z przysługujących im odszkodowań z tytułu szkód górniczych, że winduje to je w rejony samorządów najbogatszych. „Na to tylko czeka nasz „Janosik”, nie licząc się zupełnie z tym, że tym gminom właśnie zwrócono to, z czego ich niedawno ograbiono. Jednym słowem to, co miało racjonalnie korygować nierówności, w pewnych sytuacjach tworzy anomalie w innych miejscach, pogłębiając stan nierównowagi całego systemu” – komentuje mecenas na portalu Warszawskiej Wspólnoty Samorządowej.

Tzw. subwencja równoważąca szkodzi w jeszcze inny sposób – sprawia, że regiony bogatsze i biedniejsze patrzą na siebie krzywym okiem. Pierwsze czują się ofiarą grabieży. Drugie doświadczają upokorzenia, stale słysząc, że są na utrzymaniu bardziej zaradnych – w domyśle: lepszych – gmin, powiatów i województw.

– Państwo samo powinno dopłacać tym, którzy sobie gorzej radzą. A nie zabierać jednemu, by dać drugiemu. To nie służy dobrej atmosferze i współpracy między samorządami – twierdzi Wojciech Lubawski, prezydent Kielc.

Janosikowe to zaledwie początek

Trybunał Konstytucyjny podważył zasady naliczania i rozdzielania Janosikowego, dając parlamentowi osiemnaście miesięcy na wprowadzenie zmian. Zajęła się tym ponoć razem z resortem finansów senacka komisja. Jak podaje Marek Wójcik ze Związku Powiatów Polskich, ministerstwo rozważa przesunięcie około 200 mld zł z rezerwy drogowej – miałoby to zrekompensować ewentualne braki dla samorządów, otrzymujących janosikowe.

Więcej szczegółów o postępie prac? W chwili oddania do druku bieżącego wydania Magazynu Samorządowego GMINA ze źródeł oficjalnych nie mogliśmy się niczego dowiedzieć – mimo że Rafał Szczepański zwrócił się do Ministerstwa Finansów o udostępnienie informacji publicznej na ten temat. Resort udzielił mu odpowiedzi odmownej. W specjalnym komunikacie akcji „STOP Janosikowe” czytamy, że jest to „niepokojące i może świadczyć o braku wypracowania konkretnych rozwiązań, które – nawet w roboczej formie – powinny zostać udostępnione wszystkim podmiotom zaangażowanym w sprawę nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w części regulującej tzw. janosikowe”.

W Sejmie każdy pomysł zmian dotyczących janosikowego jak dotąd upadał. Powód: żaden poseł nie chciał się opowiedzieć za przykręceniem kurka z pieniędzmi dla jego małej ojczyzny, bo to oznaczałoby utratę społecznego poparcia, a tym samym – ryzyko przegranej w kolejnych wyborach.

Przedstawiciele narodu na ogół dobrze rozumieją, że ten, który płaci, często nie ma już z czego. Niemniej wolą kierować się wolą ludu, czyli swojego elektoratu, wyrażaną choćby w różnych ankietach. Przykładem może być ubiegłoroczny sondaż Zespołu Badań Społecznych OBOP w TNS Polska, wedle którego aż 61 proc. Polaków uznaje janosikowe za sprawiedliwe. Przeciwnego zdania jest zaledwie 24 proc. respondentów. Jednocześnie 43 proc. ankietowanych oceniło, że dodatkowe pieniądze są bardziej potrzebne samorządom biednym niż bogatym.

Marszałek Adam Struzik jest jednak optymistą. Jego zdaniem zmiany wymuszone przez Trybunał Konstytucyjny – bynajmniej nie kosmetyczne – będą budować nowy, lepszy sprawiedliwszy porządek w samorządach i kraju. Z nadzieją w przyszłość patrzy również burmistrz Żywca. Podkreśla, że przyszedł dobry moment, by od rozmowy o samym janosikowym przejść do namysłu nad systemem finansowym samorządów i kierunkiem jego zmiany.

– Jako samorządowcy od lat domagamy się zmiany Ustawy o finansach publicznych, ale rząd dotychczas lekceważył nasze postulaty. Wierzę, że teraz się to zmieni – mówi Antoni Szlagor.

Najważniejszą – według włodarza – bolączką jest to, że rząd zleca samorządom coraz więcej zadań, ale nie daje środków na ich realizację. Pieniędzy brakuje na szkoły, przedszkola, zasiłki dla najuboższych i walkę z bezrobociem. Gdyby wsparcie finansowe było odpowiednie do narzucanych mu przedsięwzięć, potrzeby wyrównawcze samorządów byłyby mniejsze.

Ministerstwo Finansów twierdzi, że ma w planach o wiele szerszy zakres zmian niż ten determinowany wyrokiem Trybunału. To dobrze, bo janosikowe potrzebuje totalnego przebudowania. Ale na tym nie może się skończyć. Taktykę łatania dziur w budżecie powinny wreszcie zastąpić zmiany systemowe.

Jednym ze spektakularnych wydarzeń, poprzedzających sam fakt uzyskania członkostwa w NATO, było zrealizowanie niezbędnego warunku tego przyjęcia – w postaci wprowadzenia w Polsce systemu ochrony dokumentów niejawnych, opartego na standardach Paktu. Przed trzema laty weszła w życie nowa ustawa o ochronie informacji niejawnych. Przyniosła wiele oczekiwanych zmian oraz trudnych wyzwań dla osób zajmujących się tą problematyką.

Fakt o szczególnym znaczeniu w zakresie ochrony informacji niejawnych w Polsce stanowiła nowa ustawa o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r. Bezpośrednim impulsem do dokonania zmian była zbliżająca się polska prezydencja w UE i związana z tym potrzeba wprowadzenia upoważnień umożliwiających dostęp do dokumentów o klauzuli zastrzeżone, w miejsce obowiązującego poprzednio postępowania sprawdzającego, kończonego uzyskiwaniem poświadczenia bezpieczeństwa.

Stało się to również dobrą okazją do „posprzątania” w systemie i jego unowocześnienia. Stąd zamiast nowelizacji – nowa ustawa. Punktem wyjścia przyjętych w nowej ustawie regulacji było stworzenie możliwości znacznie bardziej elastycznego traktowania zasad ochrony informacji o niskich klauzulach tajności, co w strukturach unijnych umożliwia szybkie, bieżące wykorzystywanie tych informacji w pracy grup roboczych oraz ich sprawne przekazywanie i przetwarzanie w systemach teleinformatycznych.

Duże znaczenie dla uproszczenia systemu ochrony informacji niejawnych i radykalnego zmniejszenia ich liczby, a także liczby jednostek organizacyjnych je przetwarzających, miała rezygnacja w ustawie z traktowania informacji dotyczących prawnie chronionych interesów obywateli i jednostek organizacyjnych jako informacji niejawnych w rozumieniu tej ustawy. Jej przepisy chronią bowiem tylko takie informacje, których ujawnienie przyniosłoby szkody interesom państwa, natomiast sposób postępowania z  informacjami dotyczącymi obywateli i jednostek organizacyjnych, a objętymi tajemnicami różnego rodzaju, jest przewidziany w innych ustawach ustanawiających te tajemnice.

W ten sposób dotychczasowe informacje stanowiące tajemnicę państwową lub służbową ograniczono do informacji niejawnych zawierających – jak to stwierdzono w uzasadnieniu do ustawy – w pewnym sensie „tajemnicę państwową o czterech klauzulach”, przy czym – w intencji ustawodawcy – znaczna część informacji do tej pory „ściśle tajnych” miała być klauzulowana jako „tajne” lub „poufne”, „tajnych” jako „poufne” lub „zastrzeżone”. Ustawa określiła nowe zasady znoszenia lub zmiany klauzuli tajności, odchodząc od zdefiniowanych z góry okresów obowiązywania klauzul (bezterminowo, 50 lat, 5 lat i 2 lata).

Na kierowników jednostek organizacyjnych nałożono obowiązek dokonywania przeglądu wszystkich wytworzonych w nich dokumentów niejawnych nie rzadziej niż raz na pięć lat (analogicznie do rozwiązań przyjętych w strukturach Unii Europejskiej) w celu określenia, czy informacje te spełniają nadal ustawowe przesłanki nadania im klauzuli tajności. Jeżeli  taki przegląd wykaże brak przesłanek do dalszej ochrony tych informacji na określonym poziomie – powinna nastąpić zmiana lub zniesienie nadanej klauzuli.

Na większą elastyczność obowiązującego systemu pozwala też możliwość określenia z góry (niezależnie od klauzuli) daty lub wydarzenia, po którym nastąpi zniesienie lub zmiana klauzuli tajności, a także możliwość odrębnego klauzulowania poszczególnych części dokumentu. Jedyny rodzaj informacji podlegających ochronie bez względu na upływ czasu, w stosunku do których zniesienie klauzuli tajności nie jest możliwe, to informacje mogące identyfikować funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb i instytucji uprawnionych do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także osoby udzielające pomocy w wykonywaniu tych czynności.

Wszystkie osoby mające dostęp do informacji niejawnych będą teraz szkolone w zakresie ochrony tych informacji nie rzadziej niż co 5 lat. Dotyczy to również tych pracowników, którzy będą mieli dostęp tylko do informacji o klauzuli „zastrzeżone”. Poprzednio ustawa przewidywała cykliczność szkoleń wyłącznie w przypadku pełnomocników ochrony i ich zastępców. Na podstawie nowej ustawy można – w uzasadnionych przypadkach – zorganizować kancelarię tajną, obsługującą dwie lub więcej jednostek organizacyjnych. Możliwość obsługiwania wielu podmiotów przez jedną kancelarię tajną wychodzi naprzeciw potrzebom jednostek, które z przyczyn obiektywnych nie mogły zorganizować takiej kancelarii lub jej organizacja wiązała się z poniesieniem wysokich nakładów finansowych. Takie rozwiązania są również korzystne dla podmiotów, które dysponują niewielką liczbą dokumentów niejawnych.

Zupełnie nowym rozwiązaniem wprowadzanym do funkcjonowania systemu ochrony informacji niejawnych było zastosowanie zarządzania ryzykiem przy określaniu wymogów bezpieczeństwa fizycznego i teleinformatycznego. Rozwiązanie to umożliwia dopasowanie stosowanych środków ochrony do liczby i wagi chronionych informacji oraz rzeczywistego poziomu istniejących dla nich zagrożeń. Wprowadzenie tego rozwiązania miało też znacząco ułatwiać akredytację systemów teleinformatycznych przygotowanych do przekazywania i przetwarzania informacji niejawnych.

Nowa ustawa ma za sobą trzy lata funkcjonowania. Zważywszy na zakres i znaczenie zmian, jakie wprowadza w systemie ochrony informacji niejawnych, trzeba zapewne znacznie więcej czasu, zanim zaczną one przybierać w pełni postać realnej i powszechnej praktyki działania – nie tylko obowiązywać, ale również inspirować kierunki i ramy dalszej ewolucji tego systemu, pomyślnie i z sukcesem realizowanego już od piętnastu lat. Uważam, że zmiany te powinny przebiegać w sposób ewolucyjny, umacniać i stabilizować realnie funkcjonujący system w tej części, która się sprawdza i jest skuteczna w realizacji ustawowych celów, a jednocześnie należy cierpliwie, konsekwentnie i skutecznie analizować, oceniać, poprawiać, doskonalić i stabilizować praktykę oraz nowelizować stosowane prawo, a dopiero na tej podstawie co jakiś czas ustanawiać nowe prawo oraz rozważnie wprowadzać nowe koncepcje i rozwiązania.

Takie podejście można zaobserwować również w NATO i UE, gdzie nie widać wielkiego pośpiechu i radykalizmu we wprowadzaniu zmian. Tak się złożyło, że obie nasze ustawy (z 1999 r. i 2010 r.) powstawały pod presją czasu. W przypadku pierwszej, mówiło się w Sejmie, że jest „dopychana kolanem” ze względu na termin akcesji do NATO. Procedowano ją w wielkim pośpiechu i z dużą determinacją. Również następna ustawa – z 2010 r. – musiała zdążyć na prezydencję. Też nie było zbyt dużo czasu na dyskusję o praktycznych konsekwencjach i szczegółach różnych zmian systemowych, w tym – już na etapie założeń do ustawy. Wydaje się zatem nadal potrzebna wszechstronna dyskusja w środowiskach zainteresowanych ochroną informacji niejawnych na tematy merytoryczne, związane z realizacją ustawowych możliwości i wymogów w tym zakresie.

Na tle wprowadzonych ostatnią ustawą zmian w systemie ochrony informacji nasuwają się również pewne wnioski dotyczące szerszego kontekstu jego funkcjonowania, zarówno w systemie prawa, jak i w praktyce funkcjonowania sfery życia publicznego. Konstytucja RP w art. 61 stanowi, że: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne” oraz – że ograniczenie tego prawa „może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”.

Takie możliwości ograniczania prawa obywatela do informacji stwarza m. in. ustawa o ochronie informacji niejawnych. I są to regulacje prawne, które dotyczą w szczególności funkcjonariuszy publicznych, w tym członków korpusu służby cywilnej. W działalności administracji publicznej wszystko, czego skutecznie nie chroni ustawa o ochronie informacji niejawnych, czy inna ustawa o dostępie do informacji publicznej, nakazuje się udostępnić obywatelowi na jego wniosek. Niewłaściwe zastosowanie ustawy o ochronie informacji niejawnych stwarza przy tym możliwość unieważnienia przez sąd podejmowanych działań ochronnych jako nielegalnych i nieskutecznych, a w rezultacie informacja niejawna może stać się informacją publiczną, co tworzy możliwość powstania potencjalnej lub realnej szkody dla państwa.

Jednocześnie, informacje niejawne w świetle obowiązującej ustawy, to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Ponadto informacje niejawne, aby mogły korzystać z możliwości ustawowej ochrony, muszą spełniać wymogi formalne przetwarzania ich już w trakcie tworzenia w ściśle określonych warunkach przy wyraźnym oznaczeniu klauzuli ochronnej.

Przetwarzanie w konkretnej instytucji informacji niejawnych regulują szczegółowo dokumenty wewnętrzne m. in. w sprawie określenia szczególnego sposobu organizacji i funkcjonowania Kancelarii Tajnej, sposobu i trybu przetwarzania informacji niejawnych oraz doboru i stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego w celu ich ochrony. Zatem system ochrony informacji niejawnych obok zagrożeń płynących z tradycyjnych źródeł i kierunków (m. in. działania szpiegowskie, w tym szpiegostwo naukowe, przemysłowe, terroryzm, itd.) może dziś mieć w coraz większym stopniu przeciwnika również we własnych błędach i słabościach.

Dotychczas osoby, które – zatrudnione na stanowiskach z wymaganym dostępem do informacji niejawnych – uzyskały odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa, musiały przejść obowiązkowe szkolenie niezbędne dla uzyskania realnego dostępu do informacji niejawnych. Tego typu szkolenie przeprowadza się – zgodnie z wymogami ustawowymi – w celu m. in. zapoznania z: przepisami dotyczącymi ochrony informacji niejawnych oraz odpowiedzialności karnej, dyscyplinarnej i służbowej za ich naruszenie, w szczególności za nieuprawnione ujawnienie informacji niejawnych. Także dla zapoznania z zasadami ochrony informacji niejawnych w zakresie niezbędnym do wykonywania pracy na określonym stanowisku, z uwzględnieniem zasad zarządzania ryzykiem bezpieczeństwa informacji niejawnych, w szczególności szacowania ryzyka, sposobami ochrony informacji niejawnych oraz postępowania w sytuacjach zagrożenia dla takich informacji lub w przypadku ich ujawnienia.

Nie da się ukryć, że cała wiedza ogólna i praktyczna, przekazywana na tych szkoleniach, ze swej natury dotyczy głównie różnorodnych zagrożeń dla urzędnika z tytułu kontaktu z informacjami niejawnymi i może prowadzić do wniosku, że najlepiej tego kontaktu unikać.

Jeśli system ochrony informacji niejawnych ma się rozwijać i spełniać coraz ważniejszą rolę m. in. w podnoszeniu skuteczności działania administracji publicznej – konieczne jest wszechstronne przygotowywanie przyszłych urzędników oraz doskonalenie zawodowe już zatrudnionych w zakresie wykorzystywania i stosowania ustawowych możliwości codziennej pracy z informacjami niejawnymi.

W oparciu o dotychczasowe doświadczenia piętnastu lat funkcjonowania w Polsce systemu ochrony informacji niejawnych, opartego na standardach natowskich i unijnych, można stwierdzić, że znajomość formalnej strony tej działalności wśród zainteresowanych (głównie pracowników pionów ochrony i innych osób obsługujących system) jest coraz większa, zarówno w rezultacie oferty i wymogów szkoleniowych, jak i nabywania wraz z rosnącym stażem pracy praktycznych umiejętności. Są też podstawy do pewnego optymizmu w sprawie dalszego rozwoju zawodowego w nowym zawodzie specjalisty ochrony informacji niejawnych.

czwartek, 24 kwiecień 2014 21:28

NIC O NAS BEZ NAS

Napisane przez

Pozyskiwanie funduszy unijnych na lokalne inwestycje i uchwalanie sensownych przepisów prawnych – tego oczekujemy od naszych przedstawicieli w Brukseli. Co jednak rzeczywiście posłowie do Parlamentu Europejskiego mogą zrobić dla swoich małych ojczyzn?

Tylko jeden na czterech lokalnych włodarzy twierdzi, że samorząd, który reprezentuje, współpracuje z posłem lub posłami do Parlamentu Europejskiego – wynika z internetowej ankiety, którą Instytut Spraw Publicznych (ISP) i Związek Miast Polskich (ZMP) przesłały w ubiegłym roku do 2809 jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Trzech na dziesięciu (29 proc.) respondentów nie dostrzega takiej współpracy, a prawie połowa (46 proc.) nie ma w tej sprawie zdania. Zwłaszcza ten ostatni odsetek może świadczyć o tym, że posłowie do PE nie są znani urzędnikom samorządowym.

Inne zeszłoroczne badanie ISP pokazuje, że również statystyczny Kowalski nie zna eurodeputowanych (nawet tych, którzy pochodzą z jego regionu). 70 proc. Polaków nie potrafi wymienić z nazwiska choćby jednego europosła. Pozostali wskazywali najczęściej byłego premiera Jerzego Buzka. Zapewne z racji pełnienia przez niego przez pół kadencji prestiżowej i ważnej funkcji – przewodniczącego PE. Ale dalej było już tylko gorzej – na kolejnych dwóch pozycjach znaleźli się posłowie znani głównie z brylowania w mediach, którzy nie splamili się nadmierną pracowitością w europarlamencie. Najskuteczniejsi w społecznej świadomości niemal nie zaistnieli.

Czyżby przedstawiciele Polski w Brukseli zapomnieli o tym, skąd się wywodzą i dzięki czyim głosom dostali się do europarlamentu? Czy tak niewiele robią dla swoich regionów, że zasłużyli na kompletny brak zainteresowania ze strony ich mieszkańców?

– Na szczęście, aż tak źle nie jest. Wielu europarlamentarzystów nigdy nie zapomniało o długu wdzięczności, który powinni spłacać swym małym ojczyznom. Pokazują innym członkom europarlamentu, że nawet setki kilometrów od swych rodzinnych stron są użyteczni dla kraju i samorządów – mówi Magazynowi Samorządowemu GMINA Andrzej Porawski, dyrektor Biura ZMP.

Bój nie tylko o kasę

A jak konkretnie deputowani mogą służyć swym lokalnym społecznościom? Adam Aduszkiewicz, prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, uważa, że nie tak należy stawiać pytanie. Jego zdaniem, do kompetencji europosłów nie należy zajmowanie się tym, co zostawili w Polsce. Powinni myśleć globalnie – o Europie, o miejscu Unii w świecie, o tym, co ostatecznie przyniesie pomyślność jej poszczególnym krajom i regionom – zarówno takim, jak hiszpańska Katalonia, czy francuska Bretania, jak i naszym Kaszubom.

– Gdyby nasi ludzie w Brukseli dbali przede wszystkim o swe małe ojczyzny, mielibyśmy do czynienia z patologią podobną do tej, która doprowadziła kiedyś Rzeczpospolitą do upadku. Mam na myśli tzw. instrukcje, które w XV–XVIII wiekuwydawały wybranym przez siebie posłom sejmiki ziemskie. Określały one, jak ci przedstawiciele szlachty z danego terenu czy województwa mają postępować i głosować na sejmie walnym– tłumaczy w rozmowie z Magazynem Samorządowym GMINA Aduszkiewicz.

Posłowie, który działali sprzecznie z tymi wytycznymi, nie byli wybierani następnym razem. Zatem wielu z nich, w obawie o swe polityczne kariery,przedkładało partykularneinteresy określonych ziem nad dobro całego kraju. Wiążący charakter instrukcji zniosła dopiero Konstytucja 3 maja(1791 r.). Za późno. W 1793 r., w wyniku klęski odniesionej przez króla Stanisława Augusta Poniatowskiego w wojnie z Rosją, toczonej właśnie w obronie Konstytucji, doszło do drugiego rozbioru Polski.

– O dobro lokalnej społeczności powinien zabiegać wójt, burmistrz lub wojewoda. Natomiast zadaniem eurodeputowanych jest troska o Unię, o jej właściwą organizację, zdrowe funkcjonowanie i uchwalanie dobrego prawa, a nie takich idiotyzmów, jak normy regulujące kształt banana – argumentuje prezes Aduszkiewicz. Trochę inaczej widzi sprawę prof. Bogusław Liberadzki, eurodeputowany z Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD). Niedawno na antenie Radia Szczecin podkreślał, że po to mamy samorząd, by się zajmował interesami gmin, powiatów i województw. Ale dodawał też, że ochrona tych interesów odbywa się w uwarunkowaniach europejskich. To zaś stwarza pole do popisu posłom do PE. Jak wyjaśniał, każdy region musi mieć porządne drogi, odpowiednią linię kolejową czy – jak w przypadku szczególnie bliskiej mu Ziemi Szczecińskiej – dobry dostęp do morza. W przeciwnym razie pozbawiony jest szans na rozwój. „Rolą deputowanych jest pomóc takiemu regionowi wyjść z wykluczenia, stagnacji i marazmu. A następnie sprawić, by na mapie Europy stał się rozpoznawalny, a nawet więcej: atrakcyjny” – klarował.

Na pytanie dziennikarza, czy jako europoseł dysponuje niezbędnymi do tego narzędziami, prof. Liberadzki odpowiedział stanowczo: „Nie tylko mam takie instrumenty, ale też udowodniłem, że umiem ich używać”. Na potwierdzenie wskazał budowaną właśnie drogę S3 oraz korytarz Adriatyk-Bałtyk, którego częścią po latach zabiegów stały się we wrześniu ubiegłego roku Szczecin, Świnoujście i Zachodnie Pomorze. Za duży sukces uważa również linię kolejową Poznań-Berlin. Wszystkie te przedsięwzięcia finansowane są przez UE.

Członkowie europarlamentu – zdaniem przedstawiciela SLD – walczą o inwestycje niezbędne w poszczególnych regionach, lecz ich zaangażowanie ujawnia się także w sferze prawnej. Uświadamiał, że 60 proc. obowiązującej w Polsce legislacji powstaje w Brukseli. A na jej kształt duży wpływ mają nasi eurodeputowani. Jako przykład podawał projekt rozporządzenia Komisji Europejskiej (KE), nazywanego regulacją portową. KE zakładało poważną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej spółek portowych. „Moją rolą było doprowadzić do odrzucenia regulacji portowej. Udało się” – cieszył się w szczecińskim radiu Bogusław Liberadzki.

Skutecznym posłem jest również Jan Olbrycht, który już po raz drugi w PE reprezentuje Platformę Obywatelską. Pochodzący z Rybnika polityk uważany jest za jednego z najlepszych w Unii Europejskiej specjalistów w dziedzinie unijnej polityki regionalnej oraz wykorzystania funduszy UE przez regiony i samorządy krajów członkowskich. W marcu tego roku odebrał w Brukseli nagrodę MEP Awards 2014 w kategorii „Zrównoważone środowisko zurbanizowane” (Sustainable Built Environment). Nie mniej jednak ceni statuetkę „Hanysów” przyznawaną osobom i instytucjom zasłużonym dla Śląska. Dostał ją w 2011 r. za „wysoką kulturę polityczną”. Droga jego sercu jest również statuetka „Zasłużony dla Polskich Regionów”, którą w 2012 r. uhonorował go Związek Województw RP – za wieloletnią pracę na rzecz Śląska i innych regionów kraju. Wykonywał ją m.in. jako burmistrz Cieszyna (1990-1998), marszałek województwa śląskiego (1998-2002), członek zarządu Rady Polityki Regionalnej Państwa (2002-2004), a od 2004 r. jako poseł do Parlamentu Europejskiego.

– Posłowi Olbrychtowi zawdzięczamy unowocześnienie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Zmiany są korzystne dla naszych jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie polskie województwa, z wyjątkiem mazowieckiego, zostały uznane za mniej rozwinięte, co wiąże się z wyższym finansowaniem inwestycji przez UE – chwali Andrzej Porawski.

Według Ryszarda Czarneckiego, posła do PE z ramienia Prawa i Sprawiedliwości (PiS), eurodeputowany może być dla samorządów lobbystą w dobrym znaczeniu tego słowa.

–Niekoniecznie oznacza to, że będzie wydeptał dla tej czy innej gminy lub powiatu dodatkowe pieniądze. Nie tak to działa. Może za to wspierać działania danego regionu, bo na tym poziomie fundusze UE są załatwiane – mówi GMINIE polityk.

Jak zaznacza, polscy posłowie wiele mogliby się nauczyć w tej dziedzinie od swych kolegów z Niemiec. – Aż miło patrzeć, jak doskonale współpracują oni z biurami poszczególnych landów niemieckich, które działają w Brukseli. To sytuacja wręcz modelowa – zachwyca się Czarnecki.

Nasze samorządy również mają swe przedstawicielstwa przy PE. Tyle że – zdaniem przedstawiciela PiS – nie są one jeszcze dość aktywne, co wynika głównie z ograniczeń finansowych i kadrowych. – Polskie biura regionalne w Brukseli często mają bardzo małą obsadę personalną w porównaniu z biurami innych krajów. A szkoda, bo na promocję, propagandę, właściwie pojęty lobbing, nie należy żałować pieniędzy – przekonuje Czarnecki.

Gdzie Bruksela, a gdzie Jasło?

– Niektórzy wybrańcy narodu w Brukseli zapominają o Polsce, a cóż dopiero mówić o regionie, czy miejscowości, z której pochodzą. O Europę też nie dbają, tylko o własną kieszeń – uśmiecha się Adam Aduszkiewicz.

Andrzej Porawski jest jednak optymistą. Jak twierdzi, w Parlamencie Europejskim w coraz większym stopniu uwzględniane jest zarówno stanowisko naszego rządu, jak i interes gmin, powiatów, województw. Świadczy o tym chociażby unijna dyrektywa dotycząca zamówień publicznych: na jej ostateczny kształt duży wpływ miały sugestie lokalnych włodarzy.

– Posłowie z Brukseli nie tylko o nas pamiętają, ale też konsultują z nami wszystkie decyzje dotyczące regionów – kwituje przedstawiciel Związku Miast Polskich.

Strona 1 z 3

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY