Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 47.

niedziela, 25 sierpień 2013 17:05

INICJATYWY SAMORZĄDOWE PRZY MODERNIZACJI DRÓG

Tekst ten dedykuję pamięci Grzegorza Stecha, dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie w latach 1999-2013, twórcy i inicjatora programu Inicjatywy Samorządowe

Podstawową regułą, która powinna być respektowana przy wykorzystywaniu pieniędzy publicznych, jest celowość wydatkowania środków publicznych. Celowość postrzegana oczywiście z punktu widzenia realizacji zadań publicznych. Dlatego, zajmując się zagadnieniem finansów publicznych, nie można zapominać o konieczności celowego wydatkowania środków publicznych. Oznacza to konieczność nie tylko formalno-proceduralnego spojrzenia na finanse publiczne, ale również dokonania analizy kierunków wydatkowania środków publicznych.

Jednym z podstawowych kierunków wydatkowania środków publicznych w Polsce jest finansowanie infrastruktury komunikacyjnej. W głównej mierze – w zakresie budowy, modernizacji i remontów dróg. Jaki jest stan dróg w naszym kraju, wszyscy wiemy. Stąd też, ten kierunek wykorzystania środków publicznych nie budzi kontrowersji. Nikt nie kwestionuje celowości wydatkowania środków publicznych na drogi. Zwłaszcza, że istnieje także duża łatwość w ocenie efektów działań w tym zakresie.

Przy czym, zadania w zakresie budowy czy modernizacji dróg nie są oczywiście wolne od problemów. Dlatego, pisząc o braku wątpliwości co do celowości wydatkowania środków na drogi, nie mogę twierdzić, że sposób wykorzystania środków publicznych również nie budzi kontrowersji. Problemy drogowców dotyczą na przykład stosowania prawa. W tym, oczywiście, prawa zamówień publicznych, ale także trudności z wywłaszczeniami, wymogami związanymi z ochroną środowiska itd. Ale problemy w zakresie rozwoju infrastruktury drogowej wiążą się z również z bardzo przykrą dla nas wszystkich cechą środków finansowych – ich ograniczonością. Z problemem tym częściowo radzimy sobie, wykorzystując środki unijne, wydatkowane w ramach programów operacyjnych. Ale ja chciałbym zwrócić uwagę również na istnienie innych rozwiązań zwiększających możliwości instytucji wykonujących zadania zarządców dróg w zakresie realizacji zadań finansowanych  ze środków krajowych. Do takich rozwiązań zaliczyć należy program Inicjatyw Samorządowych (IS) realizowany od 2000 r. przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie.

Dziury w małopolskich drogach

Podstawą do powstania programu Inicjatywy Samorządowe był stan dróg przejętych do zarządzania przez województwo małopolskie w wyniku reformy administracyjnej w 1999 r. Z jednej strony fatalny stan dróg, w tym szczególnie w zakresie bezpieczeństwa użytkowników. Z drugiej strony, ograniczone środki finansowe, jakie na remonty i modernizacje dróg mogło przeznaczyć w pierwszym okresie województwo. Ponadto ważnym aspektem – dającym podstawę do rozpoczęcia realizacji programu – było również założenie, że inwestycje drogowe realizowane w imieniu Małopolski przez ZDW w Krakowie, mimo istotnego znaczenia dla regionalnej sieci komunikacyjnej, w głównej mierze oddziałują jednak na zlokalizowane na trasie ich przebiegu gminy, których mieszkańcy oraz funkcjonujące na ich terenach podmioty gospodarcze będą bezpośrednimi odbiorcami osiągniętych celów przedsięwzięć inwestycyjnych.

Założenia te stały się podstawą do przygotowania i zaproponowania innym JST na terenie województwa współuczestniczenia w realizacji zadań inwestycyjnych w zakresie dróg wojewódzkich.

Dwie formy współpracy

Obowiązujące w naszym kraju przepisy prawne w sposób dość ogólny określają możliwości współpracy pomiędzy JST. Podstawą takiej współpracy są w zasadzie regulacje zawarte w ustawie o finansach publicznych. Przewiduje ona zasadniczo dwie jej formy. Po pierwsze, samorządy mogą wspólnie realizować zadania w formie porozumienia. Daje ono podstawę do przekazywania środków finansowych jako dotacji przyznanych na zadania realizowane na podstawie porozumień (umów) między JST. Takie finansowanie dotyczy realizacji zadań w zakresie działania podmiotu dotującego. Czyli w naszym przypadku, zadań wykonywanych w obszarze dróg wojewódzkich przez gminę lub powiat.

Druga forma współpracy opiera się na możliwości przekazania środków w formie dotacji celowej na pomoc finansową udzielaną między JST na dofinansowanie własnych zadań. Dotyczy to możliwości przekazania środków na finansowanie   zadań własnych dotowanego, zarówno bieżących, jak i inwestycyjnych – w tym zakupów inwestycyjnych. A więc taka sytuacja dotyczy przekazania środków przez gminę lub powiat dla województwa, wykonującego modernizację czy remont drogi wojewódzkiej.

Obie te formuły stały się podstawą do przygotowania szczegółowej Procedury Inicjatyw Samorządowych, stanowiąc wyjściowe zasady do zawierania porozumień z gminami i powiatami, na podstawie których następuje wspólna realizacja zadań. Merytorycznie obszarem tej współpracy są zadania z zakresu infrastruktury drogowej mające na celu poprawę bezpieczeństwa mieszkańców. Obejmują one budowę, przebudowę lub remont chodników, zatok autobusowych, sygnalizacji świetlnej, skrzyżowań oraz rond w ciągu dróg wojewódzkich. Oczywiście, w obszarze danej gminy czy powiatu.

Współdziałanie pomiędzy województwem a pozostałymi JST polega na wzajemnym świadczeniu sobie pomocy rzeczowej lub finansowej w celu zrealizowania konkretnego zadania będącego zadaniem własnym jednej jednostki. W oparciu o wcześniej omówione reguły obowiązujące w obszarze finansów publicznych przyjęto w procedurze dwie formy współpracy.

Pierwsza zakłada, że inwestorem zadania jest Zarząd Dróg Wojewódzkich. W takim przypadku zainteresowany powiat lub gmina udziela województwu pomocy finansowej. Druga formuła zakłada, że inwestorem zadania jest powiat lub gmina, na terenie której realizowane jest zadanie z zakresu infrastruktury drogowej. W takim przypadku województwo przekazuje środki w formie dotacji przyznanej na podstawie porozumień między JST. Zadanie bowiem dotyczy drogi, której zarządzanie jest przypisane województwu.

Jednolite kryteria doboru zadań

Procedura zakłada, że dobór zadań realizowanych w ramach Inicjatyw Samorządowych odbywa się na podstawie obiektywnych, jednolitych kryteriów. Opierają się one zarówno na wielkości partycypacji JST w kosztach przedsięwzięcia, jak i kryteriach pozafinansowych. Do kryteriów merytorycznych zaliczyć należy przede wszystkim stopień przygotowania zadania pod kątem formalnoprawnym oraz wskaźnik bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dodatkowo oceniane jest także położenie chodnika względem jezdni (przy jezdni lub poza rowem).

Jest oczywiste, że tego typu inicjatywa spotkać się może ze sprzeciwem. Dlaczego samorząd województwa, realizując własne zadania, sięga po środki finansowe innych jednostek – zamiast przeznaczyć więcej środków własnych na zadania drogowe? W końcu gminy i powiaty również podlegają ograniczeniom finansowym. Podkreślić jednak należy, że uczestnictwo w programie jest dobrowolne. A spore zainteresowanie udziałem w nim, w całym jego okresie, potwierdza, że również partnerzy województwa małopolskiego ze zrozumieniem przyjęli wspomniane na początku wprowadzenie w życie programu Inicjatyw Samorządowych. I dostrzegają korzyści z niego płynące dla ich własnych jednostek.

947 wykonanych zadań

Efekty zaś prezentują się następująco: ogółem w latach 2000-2012, w ramach programu Inicjatyw Samorządowych na terenie województwa małopolskiego zrealizowano 947 zadań na łączną kwotę 307 019 tys. złotych. W zakresie merytorycznym przekłada się to na prawie 440 kilometrów chodników, ponad 140 kilometrów kanalizacji opadowej, 215 zatok autobusowych czy 973 metry kwadratowe parkingów. Wybudowano 25 przejść dla pieszych, przebudowano 10 skrzyżowań oraz zbudowano dwa ronda.

Współfinansowanie zadań przez inne samorządy umożliwiło większe zaangażowanie środków własnych do finansowania modernizacji i remontów dróg w ramach zadań własnych, czego przykładem może być droga wojewódzka 749, łącząca Kraków z północną granicą województwa. Ale przede wszystkim wykorzystanie większych środków województwa na wkład własny do projektów finansowanych ze środków unijnych.

I tak, w ostatnich latach, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego zrealizował 43 projekty infrastrukturalne na łączną kwotę 1,381 mld zł, przy poziomie zewnętrznego dofinansowania 1,22 mld zł. Zbudowano w ten sposób 51 km nowych dróg, przebudowano 422 km dróg istniejących. Wybudowano 16 nowych mostów, a przebudowano 22 istniejące. I wszystko to przy wszystkich tych ograniczeniach i trudnościach występujących w zakresie realizacji zadań drogowych, o których pisałem na początku.

Czas bardzo szybko płynie. Wydaje się, że nie tak dawno zajmowaliśmy się uchwaleniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego na 2013 rok. Kilkanaście  dni temu upłynął też ustawowy termin uchwalenia absolutorium dla zarządów jednostki samorządu terytorialnego, a już pora podejmować działania w ramach prac nad przygotowaniem półrocznej informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki samorządu terytorialnego.

Z punktu widzenia oceny sprawozdań finansowych, w tym również półrocznej informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki samorządu terytorialnego, warto zwrócić uwagę na dwie zasady – jawności oraz przejrzystości finansów publicznych – traktowane zresztą w sposób szczególny przez przepisy o finansach publicznych. Pierwsza z tych zasad wiąże się z podawaniem do publicznej wiadomości informacji dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych.

Jawność i przejrzystość finansów publicznych

W szczególności zasada jawności przekazuje szereg uprawnień radnym jednostek samorządu terytorialnego, którzy – oprócz informacji wynikających z przygotowywanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokumentów, w tym sprawozdań finansowych – mają także prawo dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych oraz informacji o wynikach kontroli gospodarczej, jak i również sprawozdania z wykonania planu audytu w jednostce samorządu terytorialnego.

Druga ze wspomnianych zasad – zasada przejrzystości finansów publicznych – wymaga, by jednostki samorządu terytorialnego prowadziły ewidencję księgową w oparciu o zestandaryzowane plany kont[1] przy wykorzystaniu klasyfikacji budżetowej[2]. Mają też obowiązek stosowania jednolitych reguł sprawozdawczości budżetowej[3]. Zasada przejrzystości jest realizowana przede wszystkim przez wprowadzenie układu zadaniowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Obie zasady   wspierają radnych, reprezentujących mieszkańców wspólnoty, w realizacji funkcji kontrolnej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Funkcji kontrolnej związanej z oceną wykorzystania środków publicznych, a więc pochodzących z danin płaconych w formie podatków i różnych opłat przez tychże mieszkańców wspólnoty samorządowej, zgodnie z obowiązującymi zasadami.  

Głównym instrumentem do sprawowania funkcji kontrolnych jest ocena sprawozdań finansowych. Sprawozdania finansowe przedkładane na koniec roku budżetowego wiążą się bezpośrednio z przyjęciem lub odrzuceniem absolutorium dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarządu jednostki sektora finansów publicznych. A więc skutkiem negatywnej oceny może być zmiana kierownika jednostki samorządu terytorialnego.

Nieco inny charakter ma ocena informacji o realizacji budżetu za półrocze. Ta bowiem nie prowadzi wprost do odwołania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Daje przede wszystkim, w połowie okresu rozliczeniowego, możliwość oceny realizacji założeń przyjętych w uchwale budżetowej. Służyć więc będzie przede wszystkim do podejmowania działań stanowiących reakcję na ewentualne zagrożenia w realizacji budżetu.

Forma półrocznej informacji

Zgodnie z obowiązującymi regulacjami wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz zarząd jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek przedstawienia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do 31 sierpnia:

1)    Informacji o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze,

2)    Informacji o kształtowaniu się wieloletniej prognozy finansowej, w tym o przebiegu realizacji przedsięwzięć wieloletnich zawartych w prognozie,

3)    Informacji na temat przebiegu wykonania w pierwszym półroczu planów finansowych podległych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych instytucji kultury oraz innych samorządowych osób prawnych[4].

Ustawa o finansach publicznych nie precyzuje szczegółowo wymagań dotyczących zawartości wymienionych dokumentów. Zakres i formę  przedstawianej informacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyli – rada lub sejmik wojewódzki. Określając wymagania, organ powinien podporządkować je funkcji kontrolnej, jaką pełni w stosunku do organu wykonawczego w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Przy wykorzystaniu wytycznych, wynikających z zasad jawności i przejrzystości finansów publicznych, gwarantowanych przez zapisy ustawy o finansach publicznych – podobnie jak w przypadku sprawozdania rocznego – efektywność kontroli wymaga, aby informacja   półroczna przygotowywana została w układzie i szczegółowości, w jakiej uchwalony został budżet jednostki samorządu terytorialnego. Taki sposób prezentacji półrocznej informacji pozwala na dokonanie efektywnej oceny stopnia realizacji założeń określonych w uchwale budżetowej. Tak więc, z jednej strony informacja zawierać powinna przedstawienie wykonania dochodów i wydatków przy wykorzystaniu pozycji klasyfikacji budżetowej. Z punktu widzenia radnych niezmiernie przydatne będzie jednakże przedstawienie stopnia realizacji zadań w układzie zadaniowym.

W informacji zawrzeć należy również część opisową, wyjaśniającą przesłanki uzyskanego poziomu realizacji zadań. W szczególności wskazującą na przyczyny braku lub niskiego poziomu wykonania zadań.

Ocena stopnia realizacji budżetu JST

Informacja półroczna służyć ma niewątpliwie przeprowadzeniu przez organ stanowiący okresowej kontroli i oceny przebiegu realizacji nie tylko budżetu sensu stricte, ale i wieloletniej prognozy finansowej oraz planów finansowych samorządowych osób prawnych – w kontekście wyznaczonych do wykonania w roku budżetowym zadań publicznych – i wprowadzeniu, na podstawie tej oceny, ewentualnych korekt prowadzących do osiągnięcia zamierzonych celów.[5]

Można wskazać dwie płaszczyzny prowadzonej kontroli. Z jednej strony to płaszczyzna finansowa: przedstawione dokumenty pozwalają bowiem na dokonanie oceny, jak w ciągu półrocza wykonywane są założenia dotyczące wskaźników finansowych, w tym wskaźnika zadłużenia. Służy temu przedstawienie informacji na temat kształtowania się wieloletniej prognozy finansowej, a więc również kształtowania się wskaźnika zadłużenia w perspektywie wieloletniej, w świetle zrealizowanych dochodów i wydatków w pierwszym półroczu danego roku.

Świadomość sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego zwiększa również informacja na temat realizacji planów finansowych przez jednostki samorządowe. W szczególności działających w zakresie ochrony zdrowia, gdyż ten sektor generuje w ostatnim czasie największe zagrożenia kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego oceniamy  przede wszystkim przez pryzmat uzyskanych dochodów własnych. Szczególnie z punktu widzenia realizacji prognozy wpływów podatkowych. W krańcowym przypadku, gdy dochody realizowane są znacznie poniżej założeń, jednostka samorządu terytorialnego może podejmować działania korygujące budżet po stronie wydatków, w tym także poprzez  procedurę blokowania wydatków.

Druga płaszczyzna oceny dokonywanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dotyczy stopnia realizacji zadań zapisanych w budżecie. W tym również zadań wieloletnich zawartych w wieloletniej prognozie finansowej. Dokonanie tej oceny nie jest proste. Szczególnie w zakresie oceny stopnia wykonania zadań inwestycyjnych, które mają swój harmonogram. Nie da się po upływie sześciu miesięcy w roku oczekiwać, że wydatki na inwestycje wykonane zostaną proporcjonalnie do upływu czasu, tj. w 50 proc. W kontroli stopnia realizacji zadań niezbędna jest ocena stopnia zaangażowania wydatków budżetowych, na które wpływ ma nie tyle wartość dokonanych płatności, lecz wielkość środków zaangażowanych poprzez zawarcie umów. Z kolei ocena stopnia realizacji  wydatków bieżących musi uwzględniać wdrażane w jednostce samorządu terytorialnego programy oszczędnościowe. Przede wszystkim w zakresie zatrudnienia i wynagrodzeń.

W pewnym stopniu założenia wynikające z obu wymienionych płaszczyzn są przeciwstawne. Z jednej strony bowiem, polepszeniu wskaźników finansowych służy przede wszystkim ograniczenie wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań. Szczególnie, gdy uwzględnimy, że jednostka samorządu terytorialnego generalnie nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość uzyskiwanych dochodów własnych. Z drugiej strony, podstawowym zadaniem jednostki samorządu terytorialnego nie jest uzyskiwanie korzystnych wyników finansowych, lecz realizacja zadań służących zaspokajaniu potrzeb społecznych. To, co korzystne z punktu widzenia wskaźników finansowych, może być niekorzystne z punktu widzenia poziomu realizacji zadań publicznych. Dotyczy to nie tylko wydatków przeznaczanych bezpośrednio na inwestycje, ale także wydatków bieżących. Ograniczenie środków na wynagrodzenia w administracji publicznej, powszechnie określane za społecznie oczekiwane, może skutkować odpływem wykwalifikowanych kadr i w konsekwencji pogorszeniem jakości realizowanych zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Tak więc należy jednoznacznie stwierdzić, że kontrola realizacji budżetu poprzez  ocenę informacji o realizacji budżetu za pierwsze półrocze nie jest zadaniem prostym dla rad i sejmików województw. Prawidłowość realizacji budżetu i kształtowania wieloletniej prognozy finansowej stawia przed radnymi poważne wyzwania. Tym bardziej warto pochylić się na uchwałami określającymi zawartość i formę przedstawianych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i zarządy jednostek samorządu terytorialnego materiałów. Tak, aby były to informacje przejrzyste i zawierające wyjaśnienia realizowanych procesów.



[1] Rozporządzenie Ministra Finansów  z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej(t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 289).

[2] Rozporządzenie Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 z późn. zmian.).

[3] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz.103).

[4] Zgodnie z art. 266 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zmian.).

[5] B.Fabin, „Informacja półroczna z wykonania budżetu”, Finanse publiczne, lipiec 2010.

Zbliża się termin, w którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek podjąć uchwałę w sprawie absolutorium dla organów wykonawczych. Czyli w zależności od szczebla samorządu terytorialnego dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta bądź zarządu jednostki samorządu terytorialnego[1]. Dokonują tego w oparciu o dokumenty finansowe przedstawione radzie czy sejmikowi do oceny. Przyjęcie absolutorium jest jednym z elementów systemu odpowiedzialności organu wykonawczego jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Chciałbym przy tej okazji zastanowić się kompleksowo nad tą, oraz innymi płaszczyznami odpowiedzialności kierownika JST.

ABSOLUTORIUM

Instytucja absolutorium służy kontroli wykonywania budżetu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i jest dokonywana corocznie przez organy stanowiące tych jednostek. Obowiązujące przepisy umożliwiają wyodrębnienie czterech etapów procedury absolutoryjnej. Należy tutaj wskazać:

- etap związany z oceną sprawozdania sporządzonego przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego z wykonania budżetu za rok ubiegły;

- etap związany ze sporządzeniem wniosku w sprawie absolutorium oraz jego zaopiniowaniem;

- etap związany z podjęciem uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie udzielenia lub też nieudzielenia absolutorium;

- etap czwarty, stosowany jedynie w przypadku nieudzielenia absolutorium zarządowi, związany z postępowaniem, które musi być podjęte w celu rozpatrzenia wniosku o odwołanie zarządu, stanowiący konsekwencję negatywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium.[2]

Podstawą do udzielenia absolutorium jest badanie dokumentów określonych w ustawie o finansach publicznych. Obejmują one:

1)    Sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

2)    Sprawozdanie finansowe,

3)    Opinia biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego – dotyczy jednostek samorządu terytorialnego w których liczba mieszkańców przekracza 150 tysięcy,

4)    Opinia regionalnej izby obrachunkowej,

5)    Informacje o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego,

6)    Stanowisko komisji rewizyjnej.

Szczególną rolę w procesie oceny sprawozdań finansowych pełni komisja rewizyjna organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. To właśnie komisja rewizyjna  przedstawia radzie gminy, powiatu lub sejmikowi województwa wniosek w sprawie absolutorium. Wniosek jest przygotowany na podstawie oceny wykonania budżetu, biorąc pod uwagę nie tylko kryterium legalności, a więc zgodności z prawem podejmowanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego decyzji, lecz także kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Zwrócić należy uwagę, że absolutorium ma charakter odpowiedzialności politycznej, lecz podstawa jego przyznania ma charakter formalno-proceduralny.

Z punktu widzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarządu jednostki samorządu terytorialnego przyjęcie absolutorium ma doniosłe znaczenie. Nie udzielenie absolutorium może bowiem stanowić podstawę do odwołania tych organów.

W przypadku przepisów dotyczących samorządu powiatowego i wojewódzkiego, uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała taka przyjmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku samorządu gminnego. W przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu organowi wykonawczemu gminy absolutorium po upływie dziewięciu miesięcy od dnia jego wyboru i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem jego kadencji mamy do czynienia z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. To rozwiązanie wiąże się z inną legitymacją do pełnienia funkcji organu wykonawczego gminy, wynikającego z bezpośrednich wyborów [3].

ODPOWIEDZIALNOŚĆ FORMALNA

W poprzednich wydaniach magazynu sporo miejsca poświeciłem zagadnieniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zakres podmiotowy odpowiedzialności zdefiniowany w przepisach prawa obejmuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jak również organ kolegialny – czyli zarząd powiatu lub województwa. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest bowiem odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki.[4] Pomimo możliwości delegowania upoważnień i odpowiedzialności, kierownik jednostki finansów publicznych musi liczyć się z odpowiedzialnością wynikającą z przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tytułu niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, której konsekwencją jest naruszenie dyscypliny finansów publicznych w kierowanej jednostce. Tak więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego musi liczyć się z możliwością ponoszenia odpowiedzialności formalno-proceduralnej.

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny przewiduje cztery poziomy kar:

- upomnienie,

- nagana,

- kara pieniężna – wymierzana od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi od roku do 5 lat.

Funkcje związane  z dysponowaniem środkami publicznymi dotyczą:

1)    Pełnienia funkcji:

- kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego,

- członka zarządu,

- skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego,

- kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych,

2)    Reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych,

3)    Członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych.[5]

Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza biernego prawa wyborczego do kandydowania na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Warto podkreślić, że organ orzekający wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych. Może też w szczególnych okolicznościach, na przykład biorąc pod uwagę rodzaj okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju lub odstąpić od jej wymierzenia. Istotnym wskaźnikiem zwiększającym z kolei wysokość kary jest „recydywa”, czyli wielokrotne podleganie karze przez komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dokonując wyodrębnienia płaszczyzny politycznej (absolutorium) od formalno-proceduralnej (naruszenie dyscypliny finansów publicznych) nie powinniśmy zapominać, że jest to podział teoretyczny. Bowiem, jak wspomniałem w części poświęconej absolutorium, podstawą jego udzielenia jest kryterium legalności. Tak więc uznanie przez komisję orzekającą winy naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez wójta czy burmistrza,  może stanowić przesłankę do nieudzielenia przez organ stanowiący jednostki sektora finansów publicznych absolutorium.

Zresztą w praktyce spotykamy przypadki, gdy fakt naruszenia dyscypliny finansów publicznych był podstawą politycznej decyzji o zwolnieniu osoby obwinionej z funkcji kierownika jednostki finansów publicznych. W praktyce obie te płaszczyzny się przenikają.

INNE PŁASZCZYZNY ODPOWIEDZIALNOŚCI KIEROWNIKA JST

Warto zwrócić uwagę, że zdefiniowane wprost w przepisach prawa płaszczyzny odpowiedzialności kierownika jednostki samorządu terytorialnego, tj. odpowiedzialność polityczna i formalno-proceduralna nie wyczerpują wszystkich jej przypadków. Szerokie możliwości pozyskiwania środków finansowych z różnych źródeł zewnętrznych, w tym szczególnie zagranicznych, rodzą dodatkową płaszczyznę odpowiedzialności kierownika jednostki samorządu terytorialnego.

Wiąże się ona ze szczególnymi rygorami dotyczącymi wydatkowania środków zewnętrznych, których ignorowanie może skończyć się poważnymi skutkami finansowymi dla kierowanej jednostki. Mogą one przyjmować formę korekty finansowej, jak w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych przy zamówieniach współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Wśród nich zdarzają się nawet  przypadki zagrożenia zwrotu 100 % dofinansowania.

Konieczność zwrotu całości dofinansowania zewnętrznego może wystąpić także w okolicznościach niecelowego wydatkowania zewnętrznych środków finansowych. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego sytuacja taka może w sposób radykalny pogorszyć zdolność finansowania zadań, także poprzez pogorszenie płynności finansowej.

Pogorszenie zdolności finansowania zadań może mieć źródło w przypadkach nakładania obciążeń finansowych z innych tytułów. Przykładem może być opłata podwyższona nałożona na gminę, która w sposób nielegalny realizuje zadania z zakresu ochrony środowiska.

Te wszystkie przypadki prowadzą do zaburzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. A jak już wspomniałem wcześniej, ustawa o finansach publicznych odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej nakłada na kierownika jednostki. Skutkiem mogą być zarówno konsekwencje o charakterze politycznym (np. referendum w sprawie odwołania wójta czy burmistrza), jak i formalno-proceduralne, a nawet karne, w przypadku, gdy działanie ma znamiona przestępstw zdefiniowanych w kodeksie karnym.

Na koniec chciałbym oświadczyć, że „ambicją” niniejszego tekstu nie jest chęć odstraszania potencjalnych kandydatów na wójtów, burmistrzów czy tym bardziej prezydentów miast. Chciałbym jednak, aby każdy, kto ma ambicje polityczne i zamierza ubiegać się o stanowisko związane z kierowaniem jednostką samorządu terytorialnego, miał pełną świadomość odpowiedzialności, którą wraz ze stanowiskiem na siebie przyjmuje.



[1] Zgodnie z art. 271 ustawy o finansach publicznych, absolutorium przyjmowane jest do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym

[2]  W. Miemiec, Absolutorium komunalne, [w:] Samorządowy poradnik budżetowy na 1997 rok – zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, pod red. W. Miemiec i B. Cybulskiego, Warszawa 1997.

[3] J.A.Laskowski, Sprawozdanie z wykonania budżetu i absolutorium , Gmina Magazyn Samorządowy Luty(145) 2013

 

[4] Patrz. Art. 53 ustawy o finansach publicznych

[5] Zob. art. 32 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Wśród przypadków stanowiących czyny odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych szczególną grupę stanowią regulacje dotyczące naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych.

Chodzi zarówno o regulacje odnoszące się do przepisów Prawa zamówień publicznych, jak i ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi. Rozbudowany katalog naruszeń obu aktów prawnych stanowi niejako odrębną, zamkniętą  grupę przypadków o których mowa w artykułach 17 oraz 17a ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Omówienie tych przypadków wymaga odniesienia do konkretnych rozwiązań zawartych w obu wymienionych aktach prawnych.

Przypadki naruszeń dyscypliny finansów publicznych w zakresie przepisów Prawa zamówień publicznych zostały uporządkowane z uwzględnieniem faz postępowania regulowanego tym aktem prawnym. A więc w pierwszej kolejności odnoszą się do fazy przygotowania postępowania, następnie realizacji postępowania. Wreszcie część zapisów dotyczy nieprawidłowości związanych z zawartą umową.

Naruszenia przepisów związanych z przygotowaniem postępowania o zamówienie publiczne cechuje możliwość podjęcia działań korygujących pozwalających uniknąć odpowiedzialności. Nie dochodzi się bowiem odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w tych przypadkach, gdy działania obwinionego zostają skorygowane w sposób pozwalający uznać, że dane postępowanie jest zgodne z prawem zamówień publicznych lub gdy zamówienie nie zostanie udzielone. Przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych związane z przygotowaniem postępowania obejmują zagadnienia związane z opisem przedmiotu zamówienia, szacowania wartości zamówienia oraz przygotowania   zapisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Opis, który utrudnia konkurencję

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję. Warto zwrócić uwagę, że przepis ten odnosi się do sytuacji potencjalnej. Nie wskazuje on na sytuację, w której  nastąpiło utrudnienie konkurencji. Wystarczy powstanie zagrożenia naruszenia konkurencji. Jest to logiczna konsekwencja faktu, że naruszenie dotyczy etapu przygotowania postępowania. Pamiętać należy, że w przypadku postawienia zarzutu w tym zakresie, brak podstaw do uniknięcia odpowiedzialności przy zastosowaniu argumentu, iż w rzeczywistości ograniczenie konkurencji nie wystąpiło.

Pełny tekst artykułu w najnowszym wydaniu magazynu „Gmina”. Zapraszamy do lektury!

W poprzednim numerze Gminy próbowałem odpowiedzieć na pytanie, czym jest dyscyplina finansów publicznych oraz kto ponosi odpowiedzialność za jej naruszenie. Chciałbym ten temat rozwinąć, odpowiadając tym razem na pytanie zasadnicze:  jakich czynów dotyczy naruszenie dyscypliny finansów publicznych w jednostce samorządu terytorialnego?

W pierwszej kolejności przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazują na czyny odnoszące się do zaniedbań w zakresie gromadzenia dochodów. Szczegółowe zapisy dotyczą przypadku nieustalenia należności jednostki samorządu terytorialnego lub ustalenia należności w wysokości nie odpowiadającej wysokości wynikającej z prawidłowego wyliczenia.

Należy zastrzec, że przepisów ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie stosuje się do określenia, ustalenia, poboru lub wpłaty należności celnych i należności z tytułu podatków i opłat oraz niepodatkowych należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak również do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Tak więc przykładem naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie będą przypadki związane z zaniechaniem ustalenia należności podatkowych. Natomiast naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczyć będzie przykładowo zaniechanie naliczenia kar umownych z tytułu nienależycie wykonywanych umów. Nierzadko zdarza się, że zamawiający – zamiast egzekwować odszkodowanie zgodnie z zapisami umowy – dochodzi do porozumienia z wykonawcą umowy, który „kompensuje” szkodę poprzez np. realizację dodatkowych czynności, wykraczających poza zakres umowy.

Upadłość to nie usprawiedliwienie

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nie tylko zaniechanie ustalenia należności przypadającej jednostce samorządu terytorialnego, ale również niepobranie lub niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego lub dochodzenie w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego naliczenia. Jako przykład podać można sytuację, gdy kierownik jednostki rezygnuje z dochodzenia odszkodowania z tytułu nienależytego wykonania umowy w sytuacji, gdy w stosunku do podmiotu zobowiązanego wszczęto postępowanie upadłościowe. Wynika to z przekonania, że podmiot ten i tak stracił zdolność do wywiązania się z przyjętych zobowiązań i w związku z tym nie ma szans na odzyskanie zadośćuczynienia.

Niestety, w takim przypadku kierownik jednostki samorządu terytorialnego musi liczyć się z postawieniem zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podstawowym celem postępowania upadłościowego jest zaspokojenie wierzycieli. Odstąpienie od dochodzenia należności jest w takim przypadku dobrowolną rezygnacją z możliwości uczestniczenia w tym procesie. A w konsekwencji – jest zaniechaniem, które może uszczuplić wpływy do budżetu. Przypadek ten, poza naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, może być kłopotliwy również z punktu widzenia dochodzenia roszczeń przez syndyka masy upadłościowej z tytułu czynności zrealizowanych przez upadłego na rzecz jednostki. Nie dochodząc roszczeń, jednocześnie nie dokumentujemy bowiem faktu poniesienia strat z jego winy.

Z problemem zmniejszenia należnych jednostce samorządu terytorialnego dochodów wiąże się również zagadnienie udzielania ulg w postaci umorzenia, rozkładania na raty lub odroczenia płatności należności jednostki samorządu terytorialnego. Niezgodne z prawem udzielenie ulg – jako uszczuplenie należności – stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepisy o finansach publicznych szczegółowo określają zasady udzielania ulg w zakresie należności przypadających jednostkom podsektora rządowego. Natomiast w zakresie należności przypadających jednostkom samorządu terytorialnego ustawa przewiduje możliwość umarzania należności, odraczania spłaty lub rozkładania na raty – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg oraz wskazanie osoby lub organu uprawnionego określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Udzielanie ulg niezgodne z tymi regulacjami będzie stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Budżetowi co należne

Kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych związany jest z nieterminowym przekazywaniem należności budżetowych. Dla przykładu, jednostka samorządu terytorialnego – realizując zadania zlecone ustawowo z zakresu administracji rządowej – pobiera w ramach tej działalności dochody. Winna te środki odprowadzić na rachunek budżetu państwa w terminach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych. Czyli w terminie do 15. dnia danego miesiąca, według stanu środków na dzień 10. danego miesiąca, oraz w terminie do 25. dnia miesiąca według stanu środków na 20. dzień danego miesiąca. Natomiast należne środki pozostałe na koniec roku przekazujemy do dnia 8 stycznia roku następnego. Przekazanie środków po upływie tych terminów jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Podstawową formą organizacyjną, występującą w sferze publicznej, jest jednostka budżetowa. Cechą wyróżniającą tę formę jest brak własnych środków finansowych. Wydatki samorządowej jednostki budżetowej pokrywane są bowiem z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a uzyskiwane dochody odprowadzane są bezpośrednio do budżetu. Taki system podporządkowany jest realizacji zadań publicznych jako głównemu celowi funkcjonowania sfery publicznej. Pracownicy jednostki budżetowej skupiają się na realizacji nałożonych zadań publicznych, nie na zagadnieniu pozyskiwania środków na pokrycie działalności. Bezpośrednie wykorzystanie uzyskanych dochodów na pokrycie wydatków jednostki budżetowej jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wyjątek stanowią jednostki oświatowe, które maja prawo gromadzić na wydzielonym rachunku dochody i pokrywać nimi wydatki na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W ten sposób przeszliśmy od przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych związanych z gromadzeniem dochodów do tych, które wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych. I tak kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczy przekazania i rozliczania dotacji. W zależności od rodzaju dotacji, jest ona przyznawana według reguł określonych bezpośrednio w ustawie lub w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na przykład dotacje dla organizacji pozarządowych wykonujących zadania publiczne przekazywane są według zasad określonych w ustawie o   działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Regułą jest, że zadania zlecane są w drodze otwartego konkursu. Pominiecie konkursu, w przypadku gdy jest on wymagany przez przepisy, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie udzielania i rozliczania dotacji ponoszą zarówno osoby reprezentujące instytucje przyznające dotacje, jak również przedstawiciele podmiotu, który dotacje otrzymał i wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem, nie rozliczył w terminie bądź nie zwrócił nienależnych środków do budżetu. Tak więc pracownicy jednostki samorządu terytorialnego mogą podlegać odpowiedzialności, zarówno w zakresie wykorzystania dotacji otrzymanych przykładowo z budżetu państwa, jak również wówczas, gdy sami udzielają dotacji innym podmiotom w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Ostrożnie przy planach finansowych

Kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczy przekroczenia uprawnień w zakresie dokonywania zmian w planie finansowym jednostki. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych rada gminy uchwala roczny budżet. Ma też prawo do dokonywania zmian w przyjętym planie finansowym, przy czym część kompetencji w tym zakresie ustawa – wprost czy też poprzez upoważnienie rady – przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Przy czym, nie dotyczy to zmian polegających na dokonywaniu zmian miedzy działami klasyfikacji budżetowej. W związku z tym, dokonanie przez wójta przeniesienia wydatków z działu 801 – oświata i wychowanie – przeznaczonych na wynagrodzenia nauczycieli do działu 600 – transport i łączność – z przeznaczeniem na modernizację drogi gminnej będzie stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przytoczony przykład jest całkowicie teoretyczny. Jednak pamiętać musimy, że w praktyce realizacji zadań zdarzają się sytuacje wymuszające szybkie decyzje, obejmujące bardzo różne zmiany planu finansowego. Wynikają one z niebezpieczeństwa powstania naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie kolejnego z przypadków.

Mam na myśli dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego uchwała budżetową. Nawiązując do przywołanego przykładu, sytuacja ta dotyczy dokonania zapłaty za modernizację drogi, pomimo braku wystarczających środków na to zadanie w planie finansowym jednostki.

Odrębnym czynem, stanowiącym naruszenie dyscypliny finansów publicznych, związanym z posiadaniem zbyt małego planu wydatków jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową. Czyli, pozostając przy naszym przykładzie, zawarcie umowy na modernizację drogi bez posiadania wystarczających środków budżetowych na ten cel w planie finansowym jednostki. Kiedy mówimy o naruszeniach dyscypliny finansów publicznych związanych z brakiem stosownych upoważnień w uchwale budżetowej, pamiętać musimy, że plan finansowy jednostki samorządu terytorialnego jest prowadzony w szczegółowości zgodnej z wymaganiami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji budżetowej[1]. Oznacza to, że wymóg posiadania wystarczających środków finansowych dotyczy nie tylko konkretnego zadania zapisanego w uchwale budżetowej, ale posiadania środków zaplanowanych na właściwym paragrafie klasyfikacji budżetowej.

Brak możliwości przewidzenia wszystkich wydatków, jakie realizowane będą w ciągu roku budżetowego, jest podstawą do corocznego uchwalania rezerw w budżecie. Środki zaplanowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – jako rezerwa ogólna i rezerwy celowe – pozostają w dyspozycji organu wykonawczego. Przy czym, o ile wójt, burmistrz czy prezydent miasta w pełni decydują o kierunku wykorzystania środków zaplanowanych w formie rezerwy ogólnej, to środki zaplanowane w formie rezerw celowych mogą być wykorzystane w celu określonym w uchwale budżetowej. Również w przypadku korzystania przez jednostkę samorządu terytorialnego ze środków rezerwy celowej zaplanowanej w budżecie państwa ich przeznaczenie jest jednoznacznie wskazane w decyzji uruchamiającej finansowanie. Wykorzystanie środków rezerwy celowej  niezgodnie z przeznaczeniem stanowi kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Składki, podatki, inwentaryzacje

Kolejna grupa naruszeń związana jest z nieterminowym regulowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego tzw. pochodnych od wynagrodzeń, czyli składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Również nieopłacenie składek w wymaganej wysokości stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Do naruszeń zaliczyć należy także zaniechania terminowego wykonania zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego, w tym zwrotu nienależnie pobranych podatków, skutkującego zapłaceniem odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

Wśród naruszeń dyscypliny finansów publicznych w zakresie zarządzania finansami wymienić należy niezgodne z obowiązkiem wynikającym z ustawy o rachunkowości zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji w jednostce samorządu terytorialnego. Również nierzetelne sporządzenie i przekazanie sprawozdania z procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych. Sprawozdanie sporządzone nierzetelnie to sprawozdanie zawierające dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. W tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę, że wymienione uchybienia dotyczą działań, do których zobowiązany jest skarbnik czy główny księgowy jednostki. Natomiast w praktyce przed komisję orzekającą o naruszenie dyscypliny finansów publicznych kierowane są wnioski o ukaranie kierownika jednostki jako odpowiadającego za całość gospodarki finansowej jednostki. Tak więc wójt, burmistrz czy prezydent miasta, podpisując sprawozdanie finansowe musi liczyć się z tym, że w przypadku nierzetelnego przedstawienia danych finansowych nie skarbnik, a tylko on będzie ponosić odpowiedzialność.

Pułapy i pułapki audytu

Kierownik jednostki będzie ponosił odpowiedzialność także za zaniedbania w zakresie zaniechania prowadzenia audytu wewnętrznego. Przypomnę, że w jednostce samorządu terytorialnego obowiązek audytu powstaje, jeżeli łączna kwota dochodów i przychodów lub łączna kwota wydatków i rozchodów przekracza 40 000 000 zł. Jeżeli wymienione kwoty przekraczają poziom 100 000 000 zł, kierownik jednostki ma obowiązek zatrudnić audytora wewnętrznego. Nie może zlecić audytu zewnętrznemu usługodawcy.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nierzetelne dokonanie wstępnej kontroli operacji gospodarczych lub finansowych z planem finansowym oraz kompletności lub rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji. Zwykle takiej kontroli dokonuje się przy zachowaniu reguły „kilku par oczu”. Przeprowadzenia kontroli dokonuje się w zakresie finansowym (pion skarbnika) oraz merytorycznym (kierownik jednostki lub osoba upoważniona). Potwierdzeniem przeprowadzenia kontroli jest złożenie na dokumencie księgowym podpisu, który potwierdza przeprowadzenie wstępnej kontroli. Jeżeli pomimo złożenia podpisu na skutek operacji gospodarczej nastąpiło przekroczenie kwoty wydatku ustalonej w planie finansowym lub zaciągniecie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki, każda osoba składająca podpis musi liczyć się z ponoszeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Listę naruszeń dyscypliny finansów publicznych uzupełnić należy o naruszenie przepisów obowiązujących w zakresie zamówień publicznych oraz udzielania koncesji, jak również w zakresie rozliczania środków na finansowanie zadań w ramach programów operacyjnych przy wykorzystywaniu środków zagranicznych. Ale to jest zagadnienie wymagające odrębnego omówienia.



[1] Zgodnie  rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie

szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 i Nr 235, poz. 1546 z późn. zmian)

Kierując jednostką samorządu terytorialnego wójt, burmistrz, prezydent miasta czy zarząd jednostki samorządu terytorialnego musi liczyć się z dwoma płaszczyznami odpowiedzialności.

Pierwsza odnosi się do odpowiedzialności politycznej. Ta – z perspektywy finansów publicznych – wiąże się przede wszystkim z oceną sprawozdania finansowego jednostki i udzieleniem absolutorium przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Druga płaszczyzna odpowiedzialności, o której przedstawiciele władz jednostki samorządu terytorialnego nie powinni zapominać, to odpowiedzialność formalnoprawna. Wiąże się ona z odpowiednim stosowaniem przepisów prawa. Obejmuje z jednej strony odpowiedzialność karną, dotyczącą naruszenia przepisów prawa w sposób znamionujący przestępstwo – ale w obszarze finansów publicznych  znacznie częściej ma miejsce odpowiedzialność, wynikająca z naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Specyfiką działania jednostek sektora finansów publicznych jest konieczność  stosowania – obok reguł obowiązujących powszechnie, na przykład wynikających z ustawy o rachunkowości – także zasad określonych w szczególnych przepisach prawa: przede wszystkim w ustawie o finansach publicznych oraz Prawie zamówień publicznych. Wymienione przepisy, określając zasady, nie określają jednocześnie konsekwencji, jakie spotkać mogą osoby zobowiązane do ich stosowania w przypadku niewywiązywania się z nałożonych obowiązków. Reguły szczególne,  związane z ponoszeniem odpowiedzialności za poprawne stosowanie zasad obowiązujących w sektorze publicznym, określają przepisy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych[1].

Nie popełniłem przestępstwa

Czym jest naruszenie dyscypliny finansów publicznych? W swojej praktyce członka komisji orzekającej o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych spotkałem się z wątpliwościami w tym zakresie, wyrażanymi przez osoby, którym postawiono zarzuty. – Dlaczego znalazłem się przed komisją orzekającą? Przecież nie popełniłem żadnego przestępstwa – pytano. Bo też ustawa o odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie odnosi się, jak już wspomniałem, do popełnienia przestępstwa.

Te kwestie regulują przepisy kodeksu karnego. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczy naruszenia reguł obowiązujących w sektorze finansów publicznych – zarówno popełnionego umyślnie,  jak i nieumyślnie. Nieświadomość popełniania naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie zwalnia bowiem z ponoszenia odpowiedzialności. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy nieświadomość jest usprawiedliwiona. Można odnieść to zagadnienie do należytej staranności przy wykonywaniu swoich obowiązków. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Inny wyjątek odnosi się do sytuacji, w której dana osoba nie ponosi odpowiedzialności z powodu choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych – prowadzących do sytuacji, w której nie mogła ona w czasie popełnienia czynu rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem. Przy czym wyjątek nie dotyczy sytuacji, gdy zakłócenie czynności psychicznych zostało spowodowane wprawieniem się w stan nietrzeźwości lub odurzenia w wyniku własnego działania.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest na przykład sytuacja, gdy kierownik jednostki samorządu terytorialnego nie przekazał w terminie do budżetu państwa pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa. Zaniechanie wynikło z faktu, że odpowiedzialny pracownik jednostki zapomniał o upływającym terminie przekazania dochodów. Przy czym sytuacja ta odnosi się do nienależytego wykonania obowiązków przez odpowiedzialnego za to zadanie pracownika. Brak świadomości upływającego terminu nie wynikał z obiektywnych czynników, ale z braku należytej staranności. Bowiem termin został określony w przepisach prawa, czego konsekwencją jest powszechny dostęp do tej informacji.

Kto ponosi odpowiedzialność

Fakt nieterminowego zwrotu środków jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych – niezależnie od tego, że już po upływie terminu należne środki zostały zwrócone. Natomiast dla rozróżnienia, z odpowiedzialnością karną moglibyśmy się zetknąć w przypadku przekazania należnych Skarbowi Państwa środków na rachunek kierownika jednostki samorządu terytorialnego, zamiast na rachunek budżetu państwa.

Zagadnieniem niezmiernie ważnym jest odpowiedź na pytanie, kto ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych? W tym zakresie nastąpiły w ubiegłym roku zmiany, polegające na rozszerzeniu katalogu osób podlegających tej odpowiedzialności. Obecnie obejmuje on:

1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów;

2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;

3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych;

4) osoby wykonujące w imieniu podmiotu – niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne – czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami.

Odpowiedzialność dotyczy zarówno wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, jak i członków zarządu jednostki samorządu terytorialnego – jako członków organu. Ponadto pracownicy jednostki samorządu terytorialnego, których upoważniono do realizacji zadań związanych z ponoszeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jak wynika z przytoczonego katalogu, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszą również osoby działające poza jednostkami sektora finansów publicznych, wykonujące zadania finansowane ze środków publicznych. Na przykład pracownicy stowarzyszenia lub fundacji, realizujący zadania publiczne w ramach działalności pożytku publicznego.

W ubiegłym roku wprowadzono zmianę, zgodnie z którą odpowiedzialność ponoszą również osoby spoza sektora finansów publicznych, którym na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych zamawiający powierzył przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, działające jako pełnomocnik zamawiającego. Dotyczyć  to może na przykład pracownika firmy doradczej przeprowadzającej na podstawie umowy cywilnoprawnej zamówienie publiczne w imieniu zamawiającego, będącego jednostką sektora finansów publicznych.

Wina w nadzorze

Ubiegłoroczne zmiany przepisów o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych – oprócz rozszerzenia odpowiedzialności na osoby spoza sektora finansów publicznych, co było dość często omawiane na łamach prasy – jednoznacznie wypowiedziały się na temat odpowiedzialności w ramach tzw. winy w nadzorze. Wprowadzono bowiem jednoznaczny przepis, na podstawie którego (niezależnie od udzielonych pełnomocnictw) kierownik jednostki może w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych ponieść odpowiedzialność z tytułu nienależytego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli zarządczej[2].

Wyobraźmy sobie, że wójt gminy udzielił upoważnienia swoim kierownikom do wykonywania w jego imieniu zadań w zakresie działalności jednostki samorządu terytorialnego. Kierownik referatu zawarł umowę na kwotę przekraczającą środki przewidziane w uchwale budżetowej. Popełnił w ten sposób czyn naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegający na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową. Zdarzenie takie stanowi bezwzględnie podstawę do postawienia kierownika przed organem właściwym w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Działał bowiem w oparciu o upoważnienie wójta. Przy czym naruszenie to stanowi również podstawę do postawienia zarzutu wójtowi, jeśli naruszenie dyscypliny finansów publicznych nastąpiło w wyniku zaniedbania wykonywania funkcji w zakresie kontroli zarządczej. A więc braku takich działań ze strony wójta, które miałyby na celu zapobieganie sytuacji popełniania przez pracowników jednostki czynów związanych z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Do listy osób, które ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zaliczyć należy ponadto osoby realizujące zadania w zakresie wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Zarówno wykonujących zadania w ramach instytucji wdrażających lub zarządzających programami operacyjnymi, jak i podmiotów realizujących projekty finansowane w ramach tych programów.

Organ orzekający

Ostatnim aspektem, który chciałbym omówić, jest zagadnienie organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest dwuinstancyjne, prowadzone jest  przez komisje orzekające w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W zakresie jednostek samorządu terytorialnego, w pierwszej  instancji postępowanie toczy się przed regionalną komisją orzekającą o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy właściwej  terytorialnie regionalnej izbie obrachunkowej. Wyjątkiem od tej zasady jest odpowiedzialność osób pełniących funkcje marszałka województwa, członka zarządu województwa i głównego księgowego budżetu województwa (skarbnika województwa). W tym przypadku właściwą jest międzyresortowa komisja orzekająca przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej.

Organem drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. Analogicznie, organami właściwymi do wypełniania funkcji oskarżyciela są rzecznicy dyscypliny finansów publicznych oraz Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych. Temat zasad postępowania przed komisją orzekającą oraz lista szczegółowych czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych będą stanowiły przedmiot artykułów w kolejnych wydaniach „Gminy”.

Przypomnienie:

31 marca – termin złożenia rocznego sprawozdania z realizacji budżetu do organu stanowiącego JST oraz do regionalnej izby obrachunkowej.

31 marca – termin złożenia do regionalnych izb obrachunkowych uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej JST, dostosowanych do wymagań rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego.


[1] Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych(Dz. U. z dnia 25 stycznia 2005 r. z późniejszymi zmianami).

[2] Dotyczy to przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych w treści art. 18c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zagadnienie niezmiernie ważne z punktu widzenia funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego zatwierdzenie wykonania budżetu, jest ściśle powiązane z przyjęciem absolutorium dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego, wójta burmistrza oraz prezydenta miasta.

Zadanie to przypisane jest organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Czyli w zależności od szczebla samorządu terytorialnego radzie gminy, powiatu czy sejmikowi województwa.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z jednej strony jest uprawniony do uchwalenia budżetu JST, która to czynność zawiera w sobie udzielenie upoważnienia dla organu wykonawczego do realizacji zadań finansowanych w ramach środków przyjętych w uchwale budżetowej. Z realizacji tych zadań wójt, burmistrz, prezydent miasta czy zarząd JST jest rozliczany przez organ stanowiący w oparciu o sprawozdanie z realizacji budżetu i sprawozdania finansowe.

Dyscyplina finansów publicznych

Po zakończeniu roku budżetowego zamykane są rachunki jednostki samorządu terytorialnego. Kwoty wynikające z zamknięć rachunków stanowią podstawę do sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu. Można też przyjąć, że podstawą do sporządzenia sprawozdania rocznego są omawiane w styczniowym numerze „Gminy” sprawozdania budżetowe RB, przy czym – dla wszystkich tych dokumentów źródłem podstawowym są zapisy zawarte w księgach rachunkowych jednostki. Niezgodność danych zawartych w sprawozdaniu z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych[1].

Poziom szczegółowości zestawienia

Na sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego składa się zestawienie dochodów oraz wydatków w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej. Oznacza to, że przyjmując budżet jednostki samorządu terytorialnego w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, taki sam poziom szczegółowości winien być zastosowany do przygotowania sprawozdania z realizacji budżetu. W przypadku przyjmowania uchwały budżetowej zawierającej rozpisanie kwot planowanych wydatków w układzie zadań budżetowych, ten układ winniśmy wykorzystać również do przygotowania sprawozdania. Taki sposób konstrukcji sprawozdania, uzależniony od stopnia szczegółowości uchwały budżetowej ma w założeniu zapewnić większą przejrzystość, a co za tym idzie –  łatwość w dokonaniu oceny prawidłowości realizacji budżetu.

Warto zwrócić uwagę, że z punktu widzenia radnego, który dokonuje analizy realizacji budżetu szczegółowość oparta na klasyfikacji budżetowej może stanowić ograniczenie w pełnej ocenie realizacji zadań wykonywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Niezmiernie rzadko zdarza się bowiem, aby radny –  czy to gminny, czy powiatowy, a nawet wojewódzki –dysponowali wystarczającą wiedzą z zakresu finansów publicznych, aby dokonać właściwej identyfikacji wydatku, zrealizowanego na przykład w dziale 801, rozdziale 80101, paragraf 4010. A ta pozycja klasyfikacji budżetowej przewidziana jest dla wynagrodzenia wypłacanych w ramach działalności szkół podstawowych, działających na terenie jednostki samorządu terytorialnego.

Zadaniowa forma prezentacji realizacji budżetu pozwala oceniać, w jakim stopniu zrealizowane zostały założenia w zakresie np. budowy dróg. Jak kształtowały się wydatki dokonywane na zadania oświatowe w konkretnej jednostce. Jest to bez wątpienia znacznie czytelniejsza forma, nie tylko dla osób, które profesjonalnie nie zajmują się finansami publicznymi.

Poziomy realizacji zadań

Sprawozdanie z realizacji budżetu JST, oprócz części tabelarycznej, pokazującej kwoty zrealizowanych dochodów i wydatków, może zawierać również część opisową. Obejmować może ona informacje opisujące istotne treści określające rodzaj realizowanego zadania. Przygotowana informacja wskazywać też winna poziom realizacji zadań, jak również obejmować uzasadnienie i wyjaśnienie powodów niskiego stopnia realizacji danego zadania. Dla przykładu, w części opisowej zadania wprowadzamy informacje, iż niewielkie zaangażowanie środków finansowych na realizację modernizacji drogi powiatowej wynika z obiektywnych przyczyn, związanych z wystąpieniem na naszym terenie stanów powodziowych.

Sprawozdanie z wykonania budżetu

Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu  przedstawiane jest organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 31 marca roku następnego po roku budżetowym. W tym samym terminie sprawozdanie przedkładane jest właściwej regionalnej izbie obrachunkowej.

Oprócz rocznego sprawozdania z wykonania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia organowi stanowiącemu w tym terminie dodatkowo:

a) sprawozdania z wykonania planu finansowego jednostek służby zdrowia, kultury i innych osób prawnych podległych jednostce samorządu terytorialnego

b)informacje o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, obejmujące:

- dane, dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności

- dane, dotyczące innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach

- dane o posiadaniu

- dane o zmianie stanu mienia komunalnego

- dane o dochodach uzyskiwanych z tytułu wykonywania praw własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania

- inne dane i informacje mające wpływ na stan mienia jednostki samorządu terytorialnego.

c) wykaz samorządowych jednostek budżetowych.

Sprawozdanie finansowe

Sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest uzupełniane o sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego, obejmujące:

  1)  bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego

  2)  łączny bilans obejmujący dane wynikające z bilansów samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych

  3)  łączny rachunek zysków i strat obejmującego dane wynikające z rachunków zysków i strat samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych

  4)  łączne zestawienie zmian w funduszu, obejmujące dane wynikające z zestawień zmian w funduszu samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych

Wybór biegłego rewidenta

W przypadku jednostki samorządu terytorialnego, której liczba mieszkańców przekracza 150 tysięcy osób, sprawozdanie finansowe podlega badaniu przez biegłego rewidenta. Wybór biegłego, co do zasady odbywa się w drodze postępowania o zamówienie publiczne. Postępowanie takie wymaga poświęcenia niezbędnego okresu czasu. Powoduje to konieczność odpowiednio wcześniejszego podejmowania decyzji w sprawie wyboru biegłego rewidenta. A podobnie jak w przypadku wcześniej omawianego sprawozdania z realizacji budżetu, ustawa ściśle określa termin, w jakim sprawozdanie finansowego winno zostać przekazane do rady gminy, powiatu czy sejmiku województwa, tj. 31 maja roku następnego po roku budżetowym. Oznacza to, że już dziś jesteśmy w „niedoczasie” w zakresie podejmowania decyzji o wyborze biegłego rewidenta.   

Komisja rewizyjna i absolutorium

Temat sprawozdań z realizacji budżetu oraz sprawozdania finansowe jednostki samorządu terytorialnego wiążą się z podjęciem przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały absolutoryjnej. Ważną rolę w tym procesie odgrywa komisja rewizyjna organu stanowiącego JST.

To właśnie komisja rewizyjna rozpatruje sprawozdanie finansowe, sprawozdania z wykonania budżetu wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej o tym sprawozdaniu oraz informacje o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem badania komisji rewizyjnej jest również opinia biegłego rewidenta w tych wszystkich przypadkach, gdy jest ona wymagana.

Do 15 czerwca roku następnego po roku budżetowym komisja rewizyjna po dokonaniu badania sprawozdań przedstawia organowi stanowiącemu wniosek w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego JST. Rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdań finansowych odbywa się w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym.

W tym samym terminie podejmowana jest uchwała w sprawie absolutorium dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku powiatu i województwa samorządowego.  

Waga tego wydarzenia wynika z przepisów ustrojowych, stanowiących podstawę działania jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku przepisów dotyczących samorządu powiatowego i wojewódzkiego, uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu JST[2]. Uchwała taka przyjmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego JST.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku samorządu gminnego. W przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu organowi wykonawczemu gminy absolutorium po upływie 9 miesięcy od dnia jego wyboru i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji, mamy do czynienia z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta[3]. To rozwiązanie wiąże się z inną legitymacją do pełnienia funkcji organu wykonawczego gminy, wynikającego bezpośrednich wyborów.

Przypominamy

– 31 marca – termin złożenia rocznego sprawozdania z realizacji budżetu do organu stanowiącego JST oraz do regionalnej izby obrachunkowej

– 31 maja – termin złożenia sprawozdań finansowych do organu stanowiącego JST

– 15 czerwca – wniosek komisji rewizyjnej w sprawie przyjęcia uchwały o absolutorium dla organu wykonawczego JST

                     – 30 czerwca – termin przyjęcia uchwały o absolutorium przez organ

stanowiący JST



[1] Art. 18 pkt. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

 

[2] Por. odpowiednio art. 30 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz  art. 34 ust. 1 z dnia  

   5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

[3] Por. art.28 a z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

 

niedziela, 27 styczeń 2013 22:09

Sprawozdania budżetowe

Duża ilość różnorodnych sprawozdań, składanych przez jednostki samorządu terytorialnego, stanowi spory kłopot dla służb finansowych. Jednakże pozwalają one na bieżące kontrolowanie stanu realizacji budżetu przez kierowników jednostek, stając się ważnym instrumentem zarządzania. 

W finansach publicznych obowiązuje szereg zasad, spośród których dwie traktowane są w sposób szczególny. Pierwsza z nich to zasada jawności, natomiast druga - przejrzystości tychże finansów. Jawność debat budżetowych jest realizowana przez publikację danych dotyczących finansów publicznych i udostępnianie corocznych sprawozdań jednostek należących do sektora tychże finansów. Ponadto publicznie ogłasza się ustawy budżetowe i uchwały budżetowe oraz kwoty dotyczące np. długu publicznego.

Druga z zasad wiąże się z obowiązkowym stosowaniem jednolitej klasyfikacji budżetowej, jednakowych reguł rachunkowości i sprawozdawczości jednostek sektora finansów publicznych.

Jako że rozpoczynamy nowy rok, nadchodzi czas wszelakich podsumowań minionego, 2012 roku. Dlatego chciałbym pochylić się nad zagadnieniem sprawozdawczości budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Zagadnienie to wiąże się zarówno z zasadą jawności, jak i przejrzystości finansów publicznych.

Bilanse i rachunki wyników

Jednostki sektora finansów publicznych, w tym oczywiście jednostki samorządu terytorialnego, w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości, są zobowiązane do przygotowywania na koniec roku budżetowego sprawozdań finansowych, analogicznych do sprawozdań przygotowywanych przez podmioty gospodarcze. Dotyczy to bilansu i rachunku wyników. Podobnie jak w przypadku jednostek gospodarczych, podlegają one badaniu przez biegłego rewidenta[1].

Specyfiką jednostek sektora finansów publicznych jest obowiązek sporządzania sprawozdań budżetowych na podstawie przepisów szczególnych, wydanych w oparciu o ustawę o finansach publicznych[2]. Sprawozdania wymagane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów określane są za pomocą symboli literowych – Rb oraz dodatkowo kodu literowo-cyfrowego, charakterystycznego dla rodzaju sprawozdania. 

Jednostki samorządu terytorialnego składają sprawozdania o uzyskiwanych dochodach, wydatkach, sprawozdania o nadwyżce i deficycie jednostki, wykonaniu planów finansowych zakładów budżetowych, sprawozdania z dochodów i wydatków na wydzielonym rachunku jednostek oświatowych, o dotacjach i wydatkach związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, o poniesionych wydatkach strukturalnych oraz o stanie środków na rachunkach bankowych.   

Sprawozdania z dochodów

Sprawozdanie o wykonaniu planu dochodów jednostki samorządu terytorialnego – Rb-27S jest sprawozdaniem miesięcznym lub rocznym. Jednostka samorządu terytorialnego wykazuje kwoty z tytułu dochodów podatkowych i niepodatkowych pobieranych przez jednostki, dochodów własnych jednostek budżetowych, należnych udziałów w podatku dochodowym od osób prawnych oraz od osób fizycznych, przekazywanych z rachunku budżetu państwa na rachunek gminy, powiatu czy województwa, dotacji i subwencji otrzymywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Obok wspomnianego sprawozdania w zakresie uzyskiwanych dochodów, jednostka przygotowuje sprawozdanie kwartalne z wykonania planu dochodów, związanych z realizacją zadań z zakresu działań administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami – Rb 27ZZ. Sprawozdania te obejmują środki odprowadzane do budżetu państwa i w związku z tym niewykazywane w sprawozdaniu z wykonania planu dochodów jednostki samorządu terytorialnego (Rb-27S). Nie dotyczy to 5% tych dochodów, które przysługują jednostce samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań zleconych i stają się jej dochodami.

Sprawozdania z realizacji dochodów podatkowych

Gminy i miasta na prawach powiatu przygotowują dodatkowo półroczne i roczne sprawozdania Rb-PDP z wykonania dochodów podatkowych. W sprawozdaniu tym wykazywane jest wykonanie dochodów podatkowych, w tym udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych oraz podatków należnych gminie, jak podatek od czynności cywilnoprawnych.

Przygotowywane przez jednostki samorządu terytorialnego podstawowe sprawozdanie z wykonania planu wydatków – Rb28S jest, podobnie jak sprawozdanie o dochodach, sprawozdaniem miesięcznym lub rocznym. Przy czym warto zaznaczyć, że sprawozdania miesięczne, przygotowywane po zakończeniu kwartału, mają większą szczegółowość. W pozostałych miesiącach sprawozdanie zawiera wyłącznie informacje na temat planu i wykonania wydatków.

Sprawozdania za miesiąc marzec, czerwiec, wrzesień oraz sprawozdanie roczne obejmują również pozycje:

- zaangażowanie, czyli środki związane zawartymi umowami,

- zobowiązania ogółem, czyli środki wynikające z otrzymanych faktur,

- zobowiązania wymagalne – niezapłacone środki, których termin płatności upłynął w okresie sprawozdawczym,

- wydatki niewygasające, ustalone w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wypełniane tylko w sprawozdaniu rocznym.

Sprawozdania z dotacji i wydatków

Wykonując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami, jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są do przygotowania sprawozdań dotyczących dotacji i wydatków zrealizowanych w tym zakresie – Rb-50. Sprawozdania te sporządza się odrębnie dla dotacji, odrębnie dla wydatków. Po stronie planu wykazywany jest plan zgodny z przyznaną z budżetu państwa dotacją. Po stronie realizacji, w przypadku sprawozdania dotyczącego dotacji, wykazuje się wielkość środków przekazanych przez wojewodę. Natomiast w sprawozdaniu o wydatkach - wysokość zrealizowanych wydatków w ramach otrzymanych z budżetu środków.

Problem związany z przygotowaniem tego sprawozdania mają jednostki samorządu terytorialnego, które realizację zadań rządowych dofinansowują z własnych środków. Jest to sytuacja sprzeczna z ideą zlecania zadań rządowych, na które, niezbędne z zasady środki winny być przekazywane z budżetu państwa. To powoduje, że dysponenci środków z budżetu państwa nie dopuszczają możliwości wykazywania w sprawozdaniu Rb-50 środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. To z kolei sprawia, że w ewidencji budżetu państwa wszystko się zgadza i problem niedofinansowania zadań rządowych nie istnieje. Nie zgadza się natomiast wielkość zrealizowanych w tych pozycjach wydatków wykazanych w sprawozdaniach jednostki samorządu terytorialnego Rb-50 i Rb-28S.

Sprawozdania samorządowych zakładów budżetowych

Gminy, w których funkcjonują samorządowe zakłady budżetowe, przygotowują półroczne lub roczne sprawozdania z wykonania planów finansowych samorządowych zakładów budżetowych Rb-30S.

Wymienione sprawozdania są sporządzane w pełnej klasyfikacji budżetowej[3], a więc z uwzględnieniem działów, rozdziałów oraz paragrafów klasyfikacji budżetowej. Odpowiada to szczegółowości wymaganej dla planów finansowych, przygotowywanych w oparciu o uchwałę budżetową jednostki samorządu terytorialnego. Taka szczegółowość sprawozdania pozwala na bardzo dokładną analizę wykonywania budżetu w poszczególnych pozycjach.   

Sprawozdanie o nadwyżce i deficycie

Kolejnym sprawozdaniem sporządzanym przez jednostki samorządu terytorialnego, jest kwartalne sprawozdanie o nadwyżce lub deficycie jednostki – Rb-NDS. Sprawozdanie to zawiera kwoty dochodów oraz wydatków, zgodne z danymi zawartymi w wymienionych wcześniej sprawozdaniach o wykonaniu planu dochodów i wydatków budżetowych. Różnica między dochodami a wydatkami stanowi nadwyżkę lub deficyt jednostki samorządu terytorialnego, oczywiście w zależności od tego, która z tych wielkości jest większa. W pozycji „planowany deficyt” lub „nadwyżka” wykazywana jest planowana różnica między dochodami a wydatkami w danym roku, zgodnie z dokonanymi w okresie sprawozdawczym zmianami budżetowymi. W sprawozdaniu tym wykazywane są jednocześnie przychody i rozchody budżetowe. Te pierwsze wskazują na źródło pokrycia deficytu budżetowego, np. kredyty, pożyczki czy obligacje. Rozchody związane są ze spłatą zobowiązań, a więc spłatami rat kredytu, wykupem obligacji.

Sprawozdanie o stanie zobowiązań

Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są również do składania kwartalnych sprawozdań o stanie zobowiązań – Rb-Z oraz o stanie należności Rb-N. W sprawozdaniu o stanie zobowiązań należy wykazać wartość nominalną zobowiązań jednostki na koniec danego okresu sprawozdawczego według tytułów dłużnych (układ przedmiotowy) oraz wobec grup wierzycieli (układ podmiotowy). Podobne wymagania stosuje się również do wykazywanego stanu należności w sprawozdaniu Rb-N. Podział wg. tytułów dłużnych obejmuje:

- papiery wartościowe

- kredyty i pożyczki

- depozyty, np. wadia czy zabezpieczenie należytego wykonania umowy

- wymagalne zobowiązania, np. z tytułu niezapłaconych faktur,

udzielonych poręczeń.

Roczne sprawozdanie o stanie środków

Listę sprawozdań wymaganych od jednostek samorządu terytorialnego zamyka roczne sprawozdanie o stanie środków na rachunkach jednostek samorządu terytorialnego Rb-ST.

Sporządzając sprawozdanie budżetowe, należy kierować się kilkoma zasadami. Po pierwsze, sprawozdania powinny być sporządzone rzetelnie pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Wielkości zawarte w sprawozdaniu powinny odpowiadać zapisom w ewidencji księgowej. Niezgodność w tym zakresie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kwoty wykazywane po stronie planu winny odpowiadać aktualnemu planowi (po zmianach), natomiast po stronie realizacji powinno się wpisać kwotę aktualną realizacji, narastającą od początku roku budżetowego.

Sprawozdania jednostkowe i zbiorcze

Sprawozdania należy sporządzać w sposób czytelny i trwały. Podpisy na sprawozdaniach składa się w miejscu oznaczonym, odręcznie, na każdym formularzu. Pod podpisem umieszcza się pieczątkę z imieniem i nazwiskiem osoby podpisującej.

Sprawozdania jednostkowe sporządzane są na podstawie ewidencji księgowej jednostki i przekazywane są do zarządu jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku gmin - do wójta, miast - burmistrza czy prezydenta miasta. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sporządza sprawozdanie zbiorcze, które przekazuje do regionalnej izby obrachunkowej. Sprawozdania Rb-50 oraz Rb-ZZ, związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami z zakresu administracji rządowej, przekazywane są przede wszystkim do dysponentów środków budżetowych, przekazujących dotację, głównie do wojewodów.

Jednostki otrzymujące sprawozdania są obowiązane sprawdzić je pod względem formalno-rachunkowym. Są także uprawnione do kontrolowania merytorycznej prawidłowości złożonych sprawozdań. W tym celu mogą żądać przedstawienia wskazanych ksiąg rachunkowych i dokumentów.

Duża ilość różnorodnych sprawozdań składanych przez jednostki samorządu terytorialnego stanowi spory kłopot dla służb finansowych. Jednakże pozwalają one na bieżące kontrolowanie stanu realizacji budżetu przez kierowników jednostek, stając się ważnym instrumentem zarządzania. 

 

Przypominamy:

  • Do 10 stycznia jednostki składają sprawozdanie Rb-27S i Rb-28S za grudzień do Urzędu Gminy, starostwa powiatowego i województwa. 
  • Do 22 stycznia zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają sprawozdania do regionalnych izb obrachunkowych,
  • Do 31 stycznia jednostki składają do Urzędu Gminy, starostwa powiatowego i województwa sprawozdanie Rb-ZZ - za cztery kwartały.
  • Do 10 lutego zarządy jednostki samorządu terytorialnego składają sprawozdania Rb-ZZ do wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych.
  • Do 31 stycznia jednostki składają do Urzędu Gminy, starostwa powiatowego i województwa sprawozdanie Rb-50 - za cztery kwartały.
  • Do 15 lutego zarządy jednostki samorządu terytorialnego składają sprawozdania Rb-50 do wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych.
  • Do 1 lutego jednostki składają roczne sprawozdanie Rb-27S i Rb-28S do Urzędu Gminy, starostwa powiatowego i województwa. 
  • Do 23 lutego zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają zbiorcze roczne sprawozdania do regionalnych izb obrachunkowych,


[1] Na podstawie rozdz. 7 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości

[2]Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej

 

 

[3] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych

poniedziałek, 26 listopad 2012 18:01

Budżet państwa a finanse samorządów

Budżet samorządowca jest w poważnym stopniu uzależniony od przyjętych w ustawie budżetowej wielkości transferów finansowych: subwencji i dotacji.

Ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym. Państwa w szerokim znaczeniu. Nie decyduje wyłącznie o możliwości finansowania zadań przez instytucje rządowe, ale stanowi bazę do planowania finansowego szerokiej gamy instytucji, w tym przedstawicieli samorządu terytorialnego w szczególności. Waga tego aktu prawnego jest ogromna. Stąd Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza szereg przepisów dyscyplinujących rząd i parlament - instytucji odpowiedzialnych za jego uchwalenie. W tym szczególnie istotny wydaje się przepis, zgodnie z którym, jeżeli w ciągu czterech miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu[1].

Nieterminowe uchwalenie ustawy budżetowej znacznie komplikuje działania związane z kształtowaniem budżetu JST, bowiem jest on ściśle uzależniony od zapisów zawartych w budżecie państwa. Zarówno pośrednio jak i bezpośrednio. To zaś w konsekwencji wpływa na realizację zadań gmin, powiatów oraz województw samorządowych.  

Propozycje rządowe

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że podstawą przygotowania prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego są założenia makroekonomiczne Rady Ministrów, stanowiące podstawę prognozowania wielkości środków wprowadzonych do projektu budżetu państwa. Przede wszystkim dotyczy to wskaźników wzrostu produktu krajowego brutto (PKB) oraz planowanej inflacji. Przygotowując projekt uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, organy wykonawcze odnoszą się do propozycji rządu, bowiem wskaźniki te dają podstawę do planowania wysokości dochodów własnych, w szczególności wpływów z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz podatku dochodowym od osób prawnych.

Subwencje i dotacje

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest w poważnym stopniu uzależniony od przyjętych w ustawie budżetowej wielkości transferów finansowych skierowanych do jednostek samorządu terytorialnego. Generalnie transfery te dzielimy na dwie grupy: subwencje i dotacje.

Subwencja (łac. subventio – zapomoga) stanowi nieodpłatną i bezzwrotną pomoc finansową udzielaną najczęściej przez państwo określonym podmiotom, np. jednostkom samorządu terytorialnego czy partiom politycznym dla wsparcia ich działalności[2]. Subwencja różni się oddotacjitym, że ma charakter roszczenia prawnego. Jeśli została zapisana wbudżeciez przeznaczeniem dla określonej jednostki, musi zostać przekazana. Decyzję co do jej rozdysponowania, podejmuje organ, który ją otrzymał.

Natomiast w przypadku dotacji decyzję o sposobie jej wykorzystania podejmuje organ, który przyznał dotację. Określa on również warunki wstępne, jakie musi spełniać podmiot dotowany. Można więc powiedzieć, że przyznanie dotacji ma charakter uznaniowy. Wykorzystanie jej jest związane z koniecznością rozliczenia przyznanych środków, zgodnie z regułami określonymi w prawie oraz umowie, na podstawie której dotacja została przyznana.   

Subwencja ogólna

Przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego   określają części składające się na należną jednostkom subwencję ogólną. W przypadku gmin i powiatów składa się ona z:

a)    części wyrównawczej

b)    części równoważącej

c)    części oświatowej

W przypadku województw samorządowych w skład tego typu subwencji wchodzą:

a)    część wyrównawcza

b)    część regionalna

c)    część oświatowa.

Jak wynika z definicji subwencji, o przeznaczeniu subwencji ogólnej decyduje rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa.

Subwencja wyrównawcza

Na częśćwyrównawczą subwencji ogólnej dla gmin składa się kwota podstawowa oraz uzupełniająca. Podstawą wyliczenia wielkości należnej gminie kwoty podstawowej jest relacja wskaźnika G, czyli wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie oraz wskaźnika Gg, odnoszącego się do wskaźnika dochodów podatkowych przypadającego na jednego mieszkańca dla wszystkich gmin. Porównując oba te wskaźniki, określa się wielkość środków należnych gminie. Natomiast kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, w której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju.

W przypadku powiatu wysokość należnej subwencji wyrównawczej oblicza się za pomocą analogicznych wskaźników P i Pp. Natomiast wielkość kwot należnych województwu samorządowemu zależy od relacji wskaźników: W i Ww.

Część równoważąca subwencji ogólnej

Realizacja wpływów dotyczących części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw wiąże się z funkcjonowaniem tzw. „janosikowego”. Jego wysokość ustala się na poziomie łącznej kwoty wpłat jednostek samorządu terytorialnego, w których stosunek wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie do wskaźnika dla wszystkich gmin przekracza 150%.

W przypadku powiatów i województw analogiczny poziom relacji ustalony został na poziomie 110 %. Jednostki przekraczające przedstawiony poziom wskaźników wpłacają należne kwoty do budżetu państwa, a następnie środki te są dystrybuowane do samorządów o mniejszych dochodach.  

Część oświatowa subwencji ogólnej

Kwota części oświatowej subwencji ogólnej ustalana jest w ustawie budżetowej i przeznaczana dla jednostek samorządu terytorialnego na dofinansowanie działalności oświatowej. Dzielona jest ona przez Ministra Edukacji Narodowej, a zapis tego procesu znajduje się w rozporządzeniu przygotowanym po konsultacji z Ministrem Finansów oraz reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego. Podział środków jest dokonywany z uwzględnieniem typów oraz rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby dzieci w tych szkołach i placówkach.

Projekty budżetu na rok 2013 – APLA

W projekcie budżetu państwa na 2013 rok wielkości subwencji ogólnej przedstawiają się następująco:

Projektowana wielkość subwencji dla gmin to: 30 465 627 487 zł, w tym:

Część oświatowa : 23 693 385 183 zł

Część wyrównawcza: 6 321 532 654 zł

Część równoważąca: 450 709 650 zł

 

Projektowane wpłaty gmin do budżetu państwa mają wynieść 571 338 352 zł., w tym z gminy Warszawama wpłynąć285 305 183 zł. 

 

Projektowana wielkość subwencji dla powiatów to: 17 525 298 238 zł, w tym:

Część oświatowa : 14 881 558 692  zł

Część wyrównawcza: 1 567 127 251 zł

Część równoważąca: 1 076 612 295 zł

 

Projektowane wpłaty powiatów do budżetu państwa mają wynieść 1 076 612 295 zł

W tym miasto stołeczne Warszawa wpłaci 506 720 961 zł.

 

Projektowana wielkość subwencji dla województw to: 2 604 936 139 zł, w tym:

Część oświatowa : 778 063 067 zł

Część wyrównawcza: 1 091 563 335 zł

Część regionalna: 735 309 737 zł

Projektowane wpłaty województw do budżetu państwa wynoszą 735 309 737 zł, na co składają się m.in. wpłaty województwa mazowieckiego, wynoszące 661 345 344zł oraz województwa dolnośląskiego: 73 964 393 zł.[3]

Dotacje: na zadania własne i z zakresu administracji rządowej

Drugą formą transferu środków z budżetu państwa do jednostki samorządu terytorialnego są dotacje. Jednostki te mogą otrzymywać dotację celową na zadania własne, zlecone w drodze porozumień oraz w drodze ustawy.

Dotacja na zadania własne dotyczy dofinansowania przedsięwzięć określonych w kontrakcie wojewódzkim. Może również dotyczyć innych zadań określonych w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, np. zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych czy też związanych z budową i remontami obiektów sportowych. Zasadą jest, że dofinansowanie z budżetu państwa zadań własnych poza kontraktem wojewódzkim nie może przekroczyć 50% ich wartości.

Dotacje na zadania z zakresu administracji rządowej, realizowane na podstawie porozumień, są uzyskiwane i rozliczane w oparciu o zapisy porozumień zawieranych między przedstawicielami administracji rządowej a jednostką samorządu terytorialnego.

Dla przykładu porozumienie może dotyczyć realizacji przez gminę zadania utrzymania grobów wojennych, przeprowadzenia remontów oraz pielęgnacji zieleni i utrzymania porządku oraz czystości na cmentarzach i grobach wojennych.

Z kolei dotacja na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami wynika wprost z przepisów prawa. Wysokość otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji powinna zapewnić możliwość pełnej i terminowej realizacji zadań.

Przepisy przewidują możliwość dochodzenia należnych jednostce samorządu terytorialnego świadczeń w postępowaniu sądowym w przypadku przekazywania przez wojewodę dotacji w wysokości niewystarczającej do realizacji tychże zadań. Dotacje te w przypadku gminy są przeznaczane przykładowo na zadania związane z wydawaniem dowodów osobistych, ewidencją ludności czy opieką społeczną.

Jednostka samorządu terytorialnego może otrzymywać ponadto dotacje na realizację zadań objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury oraz dotacje na realizację projektów finansowanych ze środków europejskich w ramach właściwych programów operacyjnych.

Projekt budżetu 2013 APLA

W projekcie budżetu państwa na rok 2013 zapisano kwoty dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 17 610 177 000 zł, w tym:

·         na zadania własne: 2.744.926 000 zł

·         realizowane na podstawie porozumień: 26.842.000 zł 

·         na zadania z zakresu administracji rządowej 14.838.409.000 zł, a z tego:

dotacja dla gmin - 10 211 887 000 zł

dotacja dla powiatów - 3 747 680 000 zł

dotacja dla województw - 1 112 534 000 zł.[4]



[1] Art. 225 Konstytucji RP

[2] Za słownikiem wyrazów obcych PWN

[3] Źródło: Departament Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów

[4] jw

wtorek, 30 październik 2012 02:24

Czas na budżet

Mamy październik. To sygnał, że czas najwyższy finalizować prace nad projektem uchwały budżetowej na rok 2013. Czas jak najbardziej właściwy, aby zastanowić się nad tym, jakie zasady i procedury obowiązują przy przygotowaniu i uchwalaniu budżetu? O czym nie wolno zapomnieć, by proces ten nie przysporzył nam niepotrzebnych problemów? 

Uchwała budżetowa jest najważniejszym aktem przyjmowanym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyli radę gminy. Przyjmowana jest na rok budżetowy i stanowi podstawę działalności gminy. Analogiczna zasada obowiązuje w przypadku powiatu oraz województwa samorządowego, gdzie odpowiednio uchwałę przyjmuje rada powiatu i sejmik województwa.
 
Podstawowe zasady związane z uchwalaniem budżetu 
 
Reguły związane z podejmowaniem uchwały budżetowej w gminie są określane w szczególności przez przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z przepisów tych wynika, iż wyłączne prawo do uchwalania budżetu gminy przysługuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, czyli radzie gminy. Przy czym należy pamiętać, że równocześnie wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w zakresie budżetu gminy dotyczy organu wykonawczego, czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. 
 
Inicjatywa uchwałodawcza oznacza, że projekt uchwały budżetowej jest przygotowywany i przedstawiany do uchwalenia radzie gminy przez organ wykonawczy gminy. Może on w ramach swoich kompetencji przygotować i przedstawiać autopoprawki do zaproponowanego przez siebie projektu. 
 
Oznacza to również, że wójt, burmistrz czy prezydent miasta przedstawiają radzie gminy projekty zmian budżetu w trakcie roku budżetowego. Proces ten nie dotyczy zakresu merytorycznego zmian, które leżą w kompetencji organu stanowiącego, jak chociażby wprowadzania do budżetu gminy dotacji z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. 
 
Budżet a absolutorium
 
Przyznanie wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu gminy jest logiczną konsekwencją przyjętych reguł związanych z absolutorium. Podstawą przyjęcia absolutorium dla wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, jest bowiem ocena przedstawionego przez organ wykonawczy gminy rocznego sprawozdania z wykonania budżetu. Jeżeli więc rada gminy dokonuje oceny działalności tego organu w oparciu o informacje na temat sposobu realizacji budżetu, to taka ocena byłaby znacznie mniej uzasadniona, gdyby skwitowanie odbywało się w oparciu o kształt budżetu narzucony przez organ oceniający. 
 
Budżet a radni
 
Przekazanie inicjatywy uchwałodawczej w ręce wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie oznacza w żadnym przypadku wyłączenia radnych z prac nad uchwałą budżetową. W trakcie dyskusji nad projektem budżetu radni gminni mogą wnosić swoje uwagi, wnioski czy propozycje. W przypadku zgłoszenia nowych uwag do projektu uchwały budżetowej radni są jednakże zobowiązani wskazać źródło finansowania nowego zadania. Przepisy ustawy o finansach publicznych wprowadzają bowiem regułę, zgodnie z którą rada gminy bez zgody wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian, powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zasady te nie ograniczają możliwości składania propozycji zmian bez wskazania źródła pokrycia na ręce wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, który - w przypadku pozytywnego potraktowania wniosku, może uwzględnić taką zmianę we wspomnianej już formie autopoprawki do projektu budżetu.
 
Kompetencje rady gminy
 
Do kompetencji rady gminy należy podjęcie uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, która określa w szczególności:
1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, 
3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które organ wykonawczy przedstawi radzie gminy wraz z projektem uchwały budżetowej.  
Uchwała ta stanowi uszczegółowienie wymogów odnoszących się do opracowania i uchwalenia budżetu, zawartych w przepisach prawnych. 
 
Pełna klasyfikacja budżetowa
 
Wymagana w przepisach prawnych szczegółowość uchwały budżetowej może zostać zwiększona poprzez wspomnianą uchwałę rady gminy w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Przykładowo rada gminy może wprowadzić wymóg stosowania w planie dochodów i wydatków pełnej klasyfikacji budżetowej, obejmującej zarówno działy, rozdziały jak i paragrafy klasyfikacji budżetowej. 
Takie rozwiązanie jest dość często stosowane od czasu uchwalenia aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, która nie przewiduje obowiązku przygotowania tzw. układów wykonawczych budżetu. Układ wykonawczy budżetu był niczym innym, jak przedstawieniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej klasyfikacji budżetowej. 
 
Budżet zadaniowy
 
Tendencją praktykowaną od wielu lat w jednostkach samorządu terytorialnego jest możliwość uszczegółowienia uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego poprzez zobowiązanie wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do przygotowania budżetu w układzie zadaniowym. Jest on przedstawieniem planu wydatków w układzie poszczególnych zadań budżetowych. Taki sposób prezentacji projektu budżetu jest bez wątpienia znacznie bardziej przejrzysty i zrozumiały dla osób spoza grupy specjalistów od finansów publicznych. 
Przykładowo radny niespecjalizujący się w problematyce finansów publicznych, dokonując analizy poszczególnych zadań, będzie miał możliwość znacznie lepszego zrozumienia zaproponowanego budżetu niż wtedy, gdy otrzyma projekt oparty o obowiązkowe ujęcie pozycji przy zastosowaniu wyłącznie klasyfikacji budżetowej. Poprzez wskazanie zadania, np. remontu konkretnej drogi, budynku szkoły czy wynagrodzeń pracowników samorządowych, można znacznie łatwiej ocenić, na co wydawane są w gminie pieniądze publiczne.
 
15 listopada termin nieprzekraczalny!
 
Z punktu widzenia przygotowania i uchwalania budżetu niezmiernie istotne stają się terminy realizacji zadań. Przede wszystkim najważniejszy jest wymóg przygotowania i przedłożenia projektu uchwały budżetowej radzie gminy oraz regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Termin ten nie podlega jakimkolwiek modyfikacjom. 
 
Przepisy nie przewidują możliwości jego przekroczenia. Termin ten powinien zapewnić radzie możliwość podjęcia uchwały budżetowej do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Przepisy przewidują możliwość uchwalenia jej w późniejszym terminie, jednak nieprzekraczającym 31 stycznia roku budżetowego. 
W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w tym terminie, właściwa regionalna izba obrachunkowa w terminie do końca lutego roku budżetowego ustala budżet gminy. Wspomniane ograniczenia terminowe są związane z rolą, jaką ta uchwała pełni, czyli jest podstawą dla funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego. O tej roli wspominałem na początku moich rozważań.
 
Deficyt budżetowy
 
Pisząc o przygotowaniu budżetu na kolejny rok, należy omówić parametry niezwykle istotne dla poprawnej, zarówno w warstwie formalnej jak i ekonomicznej, konstrukcji uchwały budżetowej.
 
W pierwszej kolejności przypomnijmy, że różnica pomiędzy dochodami budżetowymi a wydatkami budżetowymi może przyjmować postać nadwyżki lub deficytu. Nadwyżka powstaje wtedy, gdy dochody są większe od wydatków. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia z deficytem budżetu. Jeżeli projekt budżetu zakłada powstanie deficytu, wówczas organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do wskazania źródeł jego pokrycia. 
 
Przepisy ograniczają zakres możliwych źródeł pokrycia deficytu budżetowego do:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu 
terytorialnego
2) kredytów
3) pożyczek
4) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego
5) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych
6) wolnych środków - jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. 
 
Źródła pokrycia deficytu przedstawia się w uchwale budżetowej jako przychody budżetu. 
 
Wskaźniki zadłużenia
 
Parametrami niezwykle istotnymi, o których musimy pamiętać w trakcie prac nad projektem budżetu są wskaźniki zadłużenia. Są one pochodną poziomu deficytu budżetu występującego w poszczególnych latach, bowiem źródło zadłużenia stanowią środki „zapożyczone” w celu sfinansowania przynajmniej części deficytu. 
Pierwszy ze wskaźników odnosi się do obsługi zadłużenia. Zgodnie z zapisami ustawy o finansach publicznych koszty obsługi zadłużenia w danym roku nie mogą przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. 
 
Drugi ze wskaźników opiera się na porównaniu łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego do wykonanych dochodów tej jednostki w danym roku budżetowym. Wskaźnik ten nie może przekroczyć poziomu 60 %. Oba wymienione wskaźniki obowiązują do końca 2013 r. 
 
W 2014 - nowy wskaźnik zadłużenia
 
Od roku 2014 zacznie obowiązywać nowy wskaźnik zadłużenia, oparty o tzw. nadwyżkę operacyjną. Odpowiednią relację oblicza się w oparciu o algorytm zapisany w art. 243 ustawy o finansach publicznych, opierający się na relacji spłaty kwot zadłużenia w danym roku do dochodów budżetowych, która nie może być mniejsza od średniej arytmetycznej obliczonej dla ostatnich trzech lat - relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące - do dochodów ogólnych budżetu. 
 
Sens ekonomiczny tego wskaźnika polega na indywidualnym określeniu możliwości zadłużania jednostki opartej na tzw. nadwyżce operacyjnej, czyli nadwyżce dochodów nad wydatkami bieżącymi. Wskaźnik ten należy analizować w okresie wieloletnim. Dlatego też trzeba pamiętać, że możliwości kształtowania wielkości planowanych dochodów i wydatków należy rozpatrywać w kontekście zapisów wieloletniej prognozy finansowej gminy i wykazywanych w jej treści wskaźników zadłużenia uzyskiwanych w kolejnych latach.
 
Podejmując uchwałę w sprawie budżetu na rok 2013, należy pamiętać również o jeszcze jednym ograniczeniu. Zgodnie z Art. 242. Ust. 1 ustawy o finansach publicznych planowane na dany rok wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. 
Strona 2 z 2

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY