Wydawnictwo Publicus Sp. z o.o.
04-260 Warszawa, ul. Jedwabnicka 1
tel/fax: +48 22 610 10 99 w. 26
Bank Zachodni WBK SA XVII Oddział Warszawa 
08 1090 1753 0000 0001 1981 0954

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 45.

niedziela, 27 styczeń 2013 22:12

Trudno dojść do ładu

Chore interpretacje praw własnościowych i regulacyjne niedoróbki owocują kompletną bezradnością gmin w zderzeniu z uzbrojonym w prawo własności „inwestorem”, który buduje miasto wśród pól lub osiedle w śródmiejskim parku lub na rekreacyjnym terenie.

Zdjęła mnie groza, kiedy surfując w sieci trafiłem na wypowiedź (tegoroczną), która, jak sądzę, sporo, choć pewnie nie do końca, wyjaśnia kwestię ładu przestrzennego w Polsce.

Rzecz brzmi następująco:

„Ład przestrzenny nie jest wartością konstytucyjną a prawo własności i działalności gospodarczej tak. Ład przestrzenny wolą obywateli tego kraju, wyrażoną w referendum konstytucyjnym, ma mniejsze znaczenie - dlatego prawo własności właściciela gruntu powinno mieć znaczenie nadrzędne".

Cytuję słowo w słowo. Autora idiotyzmu zidentyfikować się nie udało, co nie zmienia oczywistego faktu, że nawet rzadkie pojawianie się tego rodzaju poglądów potwierdzać musi ich istnienie. Nie może więc pozostawać bez wpływu na rzeczywistość. Tę prawną i tę, najprościej rzecz ujmując, fizyczną.

W objęciach dawnej epoki

Nie sposób nie zauważyć, że w sprawie o ogromnej wadze, jaką jest ład przestrzenny i planowanie zagospodarowania, tkwimy głęboko w niewoli żałosnych prób odreagowania niedawnych zaszłości związanych z państwowym jedynowładztwem w sferze planowania i gospodarki przestrzennej. Kłopot polega na tym, że wahadło przechyliło się nazbyt daleko w kierunku przeciwnym, przekroczyło granicę zdrowego rozsądku i kreuje nowe reguły. Co gorsza towarzyszy temu szczególny rodzaj analfabetyzmu, który - sprzężony ze społecznym zobojętnieniem wobec prawa, pozwala odczytywać jego rygory w sposób dyktowany partykularnymi interesami lub, nie wiadomo, co gorsze, prawdziwymi lub wydumanymi dolegliwościami wynikającymi z przepisów.

Bywa także, że na wyjałowionym ignorancją gruncie wyrastają ideologiczne potworki, płodzone przez tzw. celebrytów, działających w imię interesów osobistych, grupowych (częściej) albo po prostu, żeby na krótko lub dłużej zaistnieć w publicznej świadomości (najczęściej). Miło pewnie, tanim kosztem, robić za gwiazdę.

Być może nie byłoby w tym nic złego, gdyby nie fakt, że nazbyt często takie zachowania wywierają poważny wpływ na prawną rzeczywistość i mowa tu zarówno o literze, jak i jej interpretacji.

Groza czy przerażenie swoją drogą, ale kontakt z zacytowanym wcześniej bełkotem każe przypomnieć parę „drobiazgów” dotyczących źródeł prawa.

Na początek Konstytucja, która mówi, kiedy i w jaki sposób mogą być nakładane ograniczenia „w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw” oraz stanowi, iż nie mogą one naruszać ich „istoty”. Kolejny artykuł ustawy zasadniczej przesądza, że każdy ma prawo do własności, które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa.

Ład przestrzenny a zrównoważony rozwój

Wskazując, zapewne nie wszystkie, prawne i faktyczne uwarunkowania, spróbujmy, rzecz łatwa nie jest, zająć się ładem przestrzennym, który przed rokiem 1994 był pojęciem polskiemu prawu nieznanym, zaś sama zbitka słowna pojawiała się od czasu do czasu w dyskusjach architektów i urbanistów, budząc wątpliwości lub stanowiąc przedmiot sporów.

Niedookreślone hasło zapisano w ustawie z 7 lipca 1994 roku, przyjmując, że w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Nie pokuszono się wówczas o próbę legalnej definicji, która pojawiła się w rozwiniętej formule dopiero w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając (ważne!!!) w art.1, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój mają być „podstawą działań związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej i przeznaczaniem terenów oraz ustalaniem zasad ich zagospodarowania”.

Sama zaś definicja (art.2) powiada, że pod pojęciem ładu przestrzennego rozumieć należy: „…takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”.

Ustawodawca przyznaje więc w ten sposób nadrzędność wartości określonych jako zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, nie dołączając do określenia ładu definicji zrównoważonego rozwoju. Sprawa nie jest prosta. W obiegu powszechnym pojawiło się sporo prób określenia i większość z nich odnosi się, wprost lub pośrednio, do problematyki związanej ze środowiskiem naturalnym i jego ochroną i tematyczna bliskość ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wydaje się oczywista.

Warto przypomnieć, że najstarszym i szczególnie mi bliskim, jest to ze znaczeń, którego w wieku XIX używali niemieccy leśnicy, którzy gospodarkę leśną uznawali za roztropną wyłącznie wówczas, kiedy wycina się tylko tyle drzew, ile w ich miejsce może odrosnąć.

Cenię też próbę nieco młodszą i znacznie ogólniejszej natury. W dokumentach ONZ sięga się do ekologii w rozumieniu globalnym. W jednym z nich czytamy:  „Zrównoważony rozwój Ziemi to rozwój, który zaspokaja podstawowe potrzeby wszystkich ludzi oraz zachowuje, chroni i przywraca zdrowie i integralność ekosystemu Ziemi, bez zagrożenia możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń i bez przekraczania długookresowych granic pojemności ekosystemu Ziemi".

By ład - ładem pozostał

Nie będzie pewnie odkrywczą teza, że w uproszczonym rozumieniu ład przestrzenny to ważny, może podstawowy, element zrównoważonego rozwoju na poziomie konkretnych obszarów zamieszkałych lub sąsiadujących z ludźmi, mniejszych lub większych aglomeracji, gmin i wiosek. Lokalnych przestrzeni publicznych.

Równie mało odkrywczym będzie stwierdzenie, że polskie planowanie przestrzenne znajduje się w stanie katastrofalnym, zaś próba nazywania rezultatu tego nieszczęścia ładem przestrzennym zakrawa na żart z gatunku czarnego humoru.

Ważny dokument nazwany Koncepcją Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju nie pozostawia w tej sprawie najmniejszych wątpliwości. Stało się dobrze, że pojawiła się trafna choć smutna diagnoza.

Czytamy więc, że: : „[...] obecny system planowania przestrzennego, składając się z licznych i niewspółgrających ze sobą elementów, jest nieefektywny, zaś obecne regulacje prawne nie rozwiązują problemów gospodarki przestrzennej. Przeciwnie – wzmacniają niekorzystne zjawiska, blokując szanse rozwojowe, sprzyjają rozpraszaniu zabudowy i ekstensywnemu wykorzystaniu przestrzeni, powodują straty cennych przyrodniczo terenów w miastach i ich otoczeniu ".

Sama żywa prawda i szkoda tylko, że pojawia się tak późno, w zaawansowanym stadium choroby.

Źródeł kryzysu w planowaniu przestrzennym jest kilka i układanie rankingu nie wydaje się celowym. Nie ma wszakże wątpliwości, że słabości sektora publicznego pełnią tu rolę decydującą i zderzenie możliwości władz centralnych i samorządów lokalnych na polu gospodarki przestrzennej (także rynku nieruchomości) z wszechwładnym nadliberalizmem gospodarczym kończy się nieuchronnie klęską aparatu państwowego.

Położyć kres bałaganowi

Najtwardsi liberałowie w Europie od dawna mają świadomość wagi planowania przestrzennego i ciągle, od lat, doskonalą rządzące tą sferą prawo. W Polsce, to niedawne dane, co drugie pozwolenie na budowę uzyskiwane jest w drodze administracyjnej decyzji na terenach nieobjętych planem zagospodarowania lub na podstawie miejscowego planu zagospodarowania, który na ogół stanowi żałosną protezę ogólnego, sensownego i racjonalnego planu.

Drugim czynnikiem, szkodzącym ładowi przestrzennemu, jest wymagający, od dawna zresztą, ostrej interwencji sektora publicznego, ułomny rynek nieruchomości, który do wolnego rynku ma się nijak, podatny jest poważnie na spekulacyjne działania a, tu i ówdzie, żywcem przypomina finansowe piramidy. Chore interpretacje praw własnościowych i regulacyjne niedoróbki owocują kompletną bezradnością gmin, mniejszych i dużych, w zderzeniu z uzbrojonym w prawo własności „inwestorem”, który buduje miasto wśród pól lub osiedle w śródmiejskim parku lub na rekreacyjnym terenie.

Najwyższa pora położyć kres przestrzennemu bałaganowi. Trzeba do tego silnego wsparcia społecznego, które wymusi na państwowym aparacie podjęcie w trybie pilnym działań na rzecz zmian prawa, rozwoju technik planistycznych (o europejskie wzorce nietrudno), monitorowania procesów przestrzennych. Nie zmartwi mnie, że ktoś zechce te propozycje nazwać namawianiem do interwencjonizmu. To jedyna ścieżka, która otwiera szansę na powrót praworządności. Zacząć by wypadało od wykreślenia z polskiego prawa administracyjnych decyzji w sprawie zagospodarowania terenu.

Ład pilnie potrzebny – w życiu, przestrzeni. Wszędzie.

piątek, 21 grudzień 2012 12:06

Samorządność reglamentowana

Samorządowcy liczą, że dojdzie do merytorycznej dyskusji na temat udoskonalenia ustawodawstwa, która miałaby przynieść większą autonomię jednostek. Stawką jest nie tylko ich stabilność finansowa, lecz, co być może ważniejsze, zrównoważone i świadome skutków, stanowione z udziałem wyobraźni, prawo.

W Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego z r. 1985 czytamy:

„…samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich wyłączną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”.

Z tajemniczych powodów oficjalny, trójjęzyczny (po polsku, angielsku i francusku) dokument potwierdzający ratyfikację Karty przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 kwietnia 1993 roku, pomija we fragmencie dotyczącym samej koncepcji samorządności (art.3 p.1) magiczne słówko „rzeczywistą” (capacité effective – fr.) i powiada, że oznacza ona „prawo i zdolność społeczności lokalnych”. Pewnie to przypadek, ale praktyka, wraz z wrodzoną podejrzliwością, zasiewa we mnie szczyptę wątpliwości związanych z pisaną bez cudzysłowu rzeczywistością.

Zasięg państwowego nadzoru

Ratyfikacja ratyfikacją, zaś realia podporządkowane rozmaitym uwarunkowaniom nie do końca przystają do pierwotnej, jakże pięknej idei, która widziała samorząd terytorialny jako działającą na szczeblu lokalnym lub regionalnym władzę publiczną, z własnymi wybieralnymi organami uchwałodawczymi i wykonawczymi, bez hierarchicznego jej podporządkowania władzy centralnej. W tym miejscu pojawia się pewien kłopot natury formalno-prawnej, bowiem kompetencje, zakres uprawnień samorządu terytorialnego, ograniczony do spraw regionalnych, jest wytyczany lub, mówiąc wprost, pochodzi od państwa. Mogłoby się zatem wydawać, że wynikający z prawa, centralny, państwowy nadzór sięga wyłącznie sfery legalności działań władzy lokalnej w zakresie dochodów, wydatków, realizacji wszelkiego rodzaju zadań. Elementarna logika wydaje się zatem podpowiadać, że rolą samorządu jest zastępować państwo wszędzie tam, gdzie z uwagi na większą i głębszą znajomość lokalnych, miejscowych warunków wypełni te zadania lepiej od państwa. Kłania się tutaj zasada subsydiarności, którą rozumieć należy prosto – władza publiczna nie powinna przeszkadzać obywatelom, grupom społecznym w podejmowaniu i realizowaniu własnych inicjatyw, czuwając tylko, by nie uchybiały one prawu. W interesującym nas układzie wynika z niej zatem, że wyższy szczebel władzy winien imać się jedynie tych zadań, których realizacji nie podoła, nie jest w stanie wykonywać skutecznie szczebel niższy. Tylko wówczas i jeśli czytać rzecz jak należy, jak każe prawo, nader częste manewry osłabiające opisaną wyżej zdolność budzić muszą wątpliwości. Mówiąc o manewrach, mam na myśli wcale bogaty arsenał środków, które dadzą się podzielić na miękkie (soft law) pod postacią wytycznych, rekomendacji i takich tam różnych zaleceń, poleceń, instrukcji oraz te twarde, czyli ustawy, rozporządzenia i zarządzenia. Dla porządku odnotujmy, że nie zawsze, i jedne i drugie pozostają w zgodzie z duchem ustawy zasadniczej czy ustawy o samorządzie terytorialnym. (dziś, po zmianach, ustawy o samorządzie gminnym).

W poszukiwaniu przyczyn kiepskiego stanu rzeczy wielu teoretyków podejmuje próby przeniesienia odpowiedzialności na dolną strefę społecznej hierarchii.

Partycypacja czy partykularyzm?

Ze wszech miar irytująca jest lektura dyrdymałów, z których ma wynikać, że mamy do czynienia z„deficytem udziału obywateli w sprawowaniu władzy” lub „brakiem społecznej mobilizacji i chęci wzięcia odpowiedzialności za funkcjonowanie wspólnot, regionów”, czego winowajcą  jest „garb poprzedniego ustroju, w którym monokratyczne struktury państwa kontrolowały każdy aspekt funkcjonowania wspólnot lokalnych”.

Ani mi się śni obrona minionego ustroju. Nie znaczy to jednak, że przystaję bez oporu na wątłą merytorycznie diagnozę socjologów od siedmiu boleści, którzy w imię mody lub koniunktury patrzą za siebie, a nie byli uprzejmi spojrzeć w dzień dzisiejszy, by dostrzec znaczną i żwawo rosnącą liczbę ruchów, zrzeszeń, forów, fundacji, które dowodzą istnienia społecznego zainteresowania realnym uczestnictwem w sprawowaniu władzy. Uczestnictwem, które nazwano uczenie partycypacją. Co się zaś tyczy, mało kto zwraca uwagę, że podlega ona wielu uwarunkowaniom, wśród których na szczególną uwagę zasługują, wywodzące się z politycznej sfery, od szczebla najwyższego po najniższy, prawne rozwiązania krępujące samorządność. Mam na myśli całkiem lokalne uwarunkowania wynikające ze znanego powszechnie „liczenia szabel” w radach gmin i miast, partyjne (bardziej trafnie chyba partyjniackie) gry, które niekiedy bardzo skutecznie zastępują społeczną partycypację - partykularyzmem. Nie da się wykluczyć, że to stamtąd właśnie płynie inspiracja do wspomnianych już opowieści o deficycie obywatelskiego udziału, braku społecznej mobilizacji i garbie niesłusznego ustroju. Toż to wymarzone usprawiedliwienie – wy, proszę elektoratu, nie umiecie, nie chce wam się, garb na grzbiecie pozbawił was inicjatywy i kudy wam do partycypacji? My, wybrańcy, zrobimy to za was, będziemy partycypować jak należy, ponieważ przyznaliście nam mandat a jeśli się uda, skoczymy może nieco wyżej i ani się obejrzycie, trafimy do prawdziwej polityki. Niżej się przecież sprawdziliśmy.

Tania popularność

Ograniczenia społecznego udziału w rządzeniu, biorą się czasami zwyczajnie, z prawa.   

Odbywa się to przy pomocy sprytnego zabiegu, polegającego na mnożących się ponad wytyczaną zdrowym rozsądkiem miarę ustawowych, nakładających szereg rygorów regulacjach, dotyczących władz lokalnych, przy jednoczesnym przenoszeniu coraz to nowych zadań oraz decyzji ze szczebla centralnego na lokalny. Zauważmy, że najczęściej nie towarzyszy tym delegacjom równoczesne przeniesienie środków finansowych lub dzieje się to w stopniu daleko niewystarczającym, zaś bez nich (o kasie mowa!!!) gest rozszerzenia samorządowych kompetencji okazuje się być jałową gierką „pod publiczkę”, obliczoną na zyski w postaci taniej popularności. Jak wynika z dwu ostatnich zdań, naprawdę taniej, choć wątpię czy zasłużonej, bowiem nie da się zaprzeczyć, że zła – a są tacy, którzy twierdzą, że dramatyczna - kondycja finansowa  polskich samorządów lokalnych bierze się z ich pogłębiającej się zależności od pozostających w dyspozycji państwa pieniędzy – dotacji, subwencji, wpływów podatkowych.

Od słów – do czynów

Banałem byłoby stwierdzenie, że zadania i wraz z nimi kłopoty, o których mówimy, dotykają z wielu stron i być może nawet w pierwszej kolejności, obszaru o szczególnej wrażliwości i znaczeniu, obszaru finansów. Obejmuje on sporo elementów, wśród których gromadzenie i wydatkowanie publicznych środków przez organy samorządowe i podległe im jednostki dotyczy detalicznie pobierania i gromadzenia dochodów, wydatkowania, finansowania deficytu, zaciągania szerokiego asortymentu zobowiązań angażujących publiczne pieniądze, zarządzania środkami i długiem publicznym.

Na tym właśnie polu zderzenie samorządności z rzeczywistością jest szczególnie ważne i, co tu ukrywać, szczególnie bolesne. Zadania muszą oznaczać wydatki. Te zaś już ogrodzono szeregiem barier prawnych i niewiele lub nic zgoła nie zapowiada ich usunięcia lub przynajmniej obniżenia.

Latem kończącego się wkrótce roku zaświtał pewien promyk nadziei (nie mylić ze światełkiem w tunelu), bowiem alarmujące nieprzerwanie od kilku lat samorządy uznały, że najwyższa pora przejść od słów do czynu i - powoławszy wcześniej Komitet Inicjatywy Ustawodawczej - złożyły do laski marszałkowskiej w dniu 5 lipca b.r. projekt zmian w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno wcześniejsze sygnały, jak i sama inicjatywa ustawodawcza, powinna być rozumiana jako naturalna reakcja na, już gołym okiem widoczne i pogłębiające się, zachwianie równowagi finansowej samorządów. To rezultat przeniesienia na samorządy większości zadań należących do niedawna do państwa, wśród których na pierwszym planie znalazły się pozycje dotyczące budowy dróg innych niż krajowe, infrastruktury, gospodarki wodno-ściekowej i obiektów użyteczności publicznej.

Konieczny dialog

Równocześnie z przeniesieniem zadań nasze władze centralne zadeklarowały władzom Unii Europejskiej wykorzystanie unijnych funduszów na przedsięwzięcia rozwojowe w wielu sferach, co też się w poważnej mierze stało.

Kłopot wszakże polega na tym, że nie dostrzeżono lub po prostu zapomniano o ważnym europejskim rygorze, który wymusza na beneficjentach tych funduszy współfinansowanie i realizowanie, już własnym sumptem, przedsięwzięć towarzyszących. Wlatach 2005 – 2011 władze centralne wprowadziły liczne zmiany ustawowe, które spowodowały zmniejszenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie przekazały im nowe zadania albo rozszerzyły zakres zadań realizowanych dotychczas bez odpowiednich zmian w dochodach samorządów.

Towarzyszyła temu, co jest sprawą osobną, rozbudowa do nieznanych dotąd rozmiarów aparatu kontrolnego czyli, nazywając rzecz po imieniu, powiększono biurokrację i liczbę jej funkcjonariuszy. Samorządom nie jest łatwo zmagać się z mnożącymi się obciążeniami. Co więcej, jest to walka nierówna, bowiem władza centralna, zbrojna w twarde i miękkie prawo, już przed pierwszym gongiem posiada przewagę. Samorządowcy liczą, że parlament i władze centralne podejmą zaproponowany przez Inicjatywę Ustawodawczą dialog i dojdzie do merytorycznej dyskusji na temat udoskonalenia ustawodawstwa i większej autonomii dla samorządów. Stawką jest nie tylkostabilność finansowa samorządów, lecz, co być może ważniejsze, zrównoważone i świadome skutków, stanowione z udziałem wyobraźni prawo.

Być może otworzy się wówczasszansa na odnalezienie społecznego poczucia podmiotowości, przywrócenia poczucia odpowiedzialności za siebie, za wspólnotę, za państwo. Może uda się także uniknąć całkiem realnego zagrożenia centralizacją, od której tak niedawno umknęliśmy, pokrzykując gromko: Nigdy więcej!!

Za kilka miesięcy nowa polska samorządność obchodzić będzie dwudziestolecie. To okazja, żeby kilka rzeczy przemyśleć na nowo i powrócić do źródeł, do idei samorządności rzeczywistej. To szansa wyjścia ze świata iluzji stymulowanej poczuciem ważności, płynącej z usytuowania wyżej na niepotrzebnej nikomu hierarchicznej drabinie.

poniedziałek, 26 listopad 2012 18:31

POLSKA HISTORIA ŚMIECI: ODPADY NAGMINNE

Bardzo dawno, po dojrzałym namyśle, ułożyłem sobie prywatny katalog rzeczy niemożliwych. Następnym krokiem było uporządkowanie go w formę rankingu.

Czołowe pozycje zajmują w nim sprawy związane z polskimi procedurami legislacyjnymi, w stosunku do których dojście do elementarnego choćby ładu widzi się niemożliwym. Podobnie jest z owocami owych procedur - nader szczodrze stanowionym prawem. Z tą szczodrością jest trochę tak, że obdarowani, adresaci, nie czują się z tym dobrze, zaś liczba tych, którzy rzecz nazywają „legislacyjną biegunką” rośnie w geometrycznym postępie.

Katalog katalogiem, ranking rankingiem, aliści sprawa jest poważna, bowiem wyłania się z obu nadzwyczaj niepokojący obrazek nazbyt lekkiego, po stronie legislatorów, podejścia do kilku wymogów, wynikających, choć pośrednio, z Konstytucji RP. Dwa z nich, ściśle zresztą z sobą powiązane, zasługują na szczególną uwagę. Mowa, jak nietrudno zgadnąć, o konsultacjach społecznych i ocenach skutków regulacji (OSR).

W stronę prawnego ładu

Całkiem niedawno można było przeczytać na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości interesujący tytuł: „Deregulacja i proces stanowienia prawa – profesjonalizm, partycypacja, przejrzystość” – konferencja Ministerstwa Sprawiedliwości. Powiada się w tym budzącym nadzieję materiale, że:

„(...)Wśród zagadnień, nad którymi obecnie trwają prace w zakresie reformy rządowego procesu legislacyjnego i o których rozmawiano w trakcie dzisiejszej konferencji są: 1) kwestia przejrzystości procesu legislacyjnego, począwszy od etapu pre-legislacyjnego, poprzedzającego powstanie założeń i projektów ustaw; 2) kwestia konsultacji społecznych i udziału interesariuszy w stanowieniu prawa; 3) problem rzetelności i metodologii oceny skutków regulacji, zarówno przed wprowadzeniem nowych przepisów, jak i po pewnym okresie ich funkcjonowania”.

Być może na radość za wcześnie, jeśli jednak miałoby to oznaczać pierwszy krok ku ładowi w stanowieniu prawa w Polsce, może warto poświęcić trochę czasu na pracę nad czymś, co wydawało się mrzonką zrodzoną z tęsknoty za normalnością.

Nie przypadkiem sięgam po „normalność”, bo trafiłem przed kilku dniami na tekścik, który dzisiejszy stan naszej legislacji nazywa „paranoją w tworzeniu polskiego prawa”, zaś wagi krytycznej wypowiedzi przydaje fakt, że autorką określenia jest pani Prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji. Ewa Polkowska, której znajomości przedmiotu odmówić nie sposób. Coś jest na rzeczy, chociaż pamiętam, że uważany za ojca nowoczesnej polskiej psychiatrii profesor Antoni Kępiński napisał: „Paranoja jest to logiczny system urojeń”. Przystając na zapożyczone do legislacji określenie trzeba by więc przyznać również, żealbo mamy do czynienia z osobliwym gatunkiem logiki albo, nie wiem, co gorsze, z niebezpiecznym urojeniem nieomylności legislatorów, którzy - za nic mając wagę społecznych konsultacji, regulują z zapałem wszystko, co im się pod rękę (pióro) nawinie.

Zebrało mi się na płacz przy lekturze pewnych wytycznych, które we wstępie komentują tę katastrofę szalenie wykwintnym językiem. Napisano tam otóż, że:

„Aktywność legislacyjna w Polsce charakteryzuje się dużą Intensywnością, (…..)  wciąż utrzymuje się wysoki wskaźnik tworzenia prawa - na poziomie jednej ustawy na dzień roboczy”.

Śmieciowy bubel

Trudno się więc dziwić, że przy takiej wydajności (intensywności) – jedna ustawa dziennie – trafia się, szkoda że coraz częściej, prawdziwy bubel. To, że się trafia to jeszcze pół biedy. Gorzej, że trafia w „interesariuszy” (gdzie jesteś Rado Ochrony Języka Polskiego?), których coraz częściej trafia szlag, kiedy dosięgają ich skutki obficie wytwarzanych arcydziełlegislacyjnej sztuki.

Chciałbym uniknąć zarzutu gołosłowia, wobec czego trzeba mi do konkretów.

Pierwszym, który przyszedł mi na myśl, z uwagi na towarzyszący sprawie rozgłos, jest przykład znowelizowanej ustawy, powszechnie, pewnie nie bez podstaw, nazywanej śmieciową. Podniosła się wrzawa, której z wszelką pewnością można było uniknąć, gdyby dochowano przewidzianego prawem obowiązku społecznych konsultacji i rzetelnie oceniono skutki (znów OSR!!). Chyba, że wrzawę potraktować jako konsultacje, tyle, że wówczas należałoby się w nią wsłuchać uważnie. Komplementów nie dosłyszałem. Inwektywy owszem i pewnie można by ich uniknąć, gdyby w miejsce dość arbitralnych działań, problem rzetelnie skonsultowano i poddano rzetelnemu badaniu skutki.

Nie poprawia napiętej sytuacji powoływanie się na unijne dyrektywy, bowiem, nie po raz pierwszy zresztą, uważna ich lektura wskazuje, że sztywna „implementacja” rozmija się z literą i intencją wspólnotowych przykazań. Tu propozycja – warto, proszę legislatorów, popracować nad, rzadką ponoć u Polaków, umiejętnością czytania ze zrozumieniem.

W kręgu przetargowych przymusów

Tak więc, z inicjatywy Ministerstwa Ochrony Środowiska zobowiązano gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości o czym mówi art. 6c ust. 1 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Na tym nie koniec, bowiem art. 6d ust. 1 ustawy zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przeprowadzenia przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy lub/oraz właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeżeli Rada Gminy podejmie w tej sprawie stosowną uchwałę.

Do przetargów, o których mowa, stosować należy przepisy Prawa zamówień publicznych, skąd ma wynikać, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli na zlecenie gminy w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu. Co więcej, należąca do obowiązków gminy organizacja odbioru odpadów komunalnych na jej terenie i sam odbiór winien być realizowany przez podmioty wybrane wedle przepisów Pzp, zaś spółki komunalne mogą prowadzić tę działalność wyłączniewtedy, gdy zostaną wyłonione w trybie przetargowym.

Zbliżamy się z wolna do sedna sprawy, którym jest, z nieznanych (i niekonsultowanych) powodów zapisany w ustawie przetargowy przymus, choć rzecz, jak się niebawem okaże, nie jest do końca jednoznaczna.

Perspektywa kosztów

Z moich doświadczeń, zgromadzonych podczas pełnienia funkcji pełnomocnika krakowskiego wojewody ds. zamówień publicznych wynika, że poddanie konkurencyjnym procedurom zadań wykonywanych wcześniej przez wewnętrzne, gminne podmioty, przyniosło zaskakujące rezultaty. Rynek okazał się w szeregu przypadków tańszy, skąd płynie wniosek, że sprawie warto się przyjrzeć z perspektywy kosztów, rozumianych szeroko. Pośrednich i bezpośrednich, krótkoterminowych i bardziej w czasie odległych. To wymaga drobiazgowej analizy, znów powiązanej z konsultacjami i oceną skutków, ponieważ z ustawy o samorządzie gminnym wynika jasno, że dla wykonywania swych zadań gmina może tworzyć wyspecjalizowane jednostki organizacyjne. Powinna wszakże, we własnym interesie, skalkulować finansowe konsekwencje zastosowania przetargowych procedur lub ich pominięcia i móc tę decyzję podjąć samodzielnie, bez ustawowego przymusu.

Podmioty pod gminną kontrolą bez przetargu

Dotarliśmy w ten sposób do problemu zamówień in-house, a więc zlecania przez gminy realizacji zadań publicznych własnym spółkom komunalnym bez stosowania przetargowych trybów.

Rzecz była przedmiotem orzecznictwa sądownictwa Wspólnot Europejskich.

Warto może wskazać konkretny przykład. Stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), w sprawie C- 107/98 Teckal, powiada wyraźnie, iż podmiot publiczny może zawrzeć umowę odpłatną z podmiotem trzecim, z pominięciem zastosowania konkurencyjnych trybów wyboru takiego podmiotu, w przypadkach gdy podmiot publiczny sprawuje nad wskazanym podmiotem kontrolę analogiczną do tej, jaką sprawuje nad własnymi służbami oraz gdy taki podmiot wykonuje zasadniczo swoją działalność na rzecz podmiotu publicznego lub podmiotów publicznych, które posiadają w nim udziały.

W podobnym kierunku zmierza wyrok z 11 sierpnia 2005 (sygn. akt. II GSK 105/05), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że Pzp nie ma zastosowania do przypadków powierzania przez gminę utworzonej przez nią jednostce organizacyjnej wykonywania zadań użyteczności publicznej drogą aktu powołującego tę jednostkę. Identyczne tezy wyłaniają się z piśmiennictwa. Pewne wątpliwości interpretacyjne nie zmieniają faktu, że zarówno orzecznictwo ETS, jak i krajowe, prowadzi do wniosku, że zamawiający może zawrzeć umowę odpłatną z podmiotem trzecim, który jest obdarzony osobowością prawną, ale równocześnie jest kontrolowany przez tego zamawiającego, z pominięciem procedur przetargowych określonych w dyrektywach dotyczących zamówień publicznych. Umowa taka nie jest bowiem zamówieniem publicznym w rozumieniu dyrektyw.

Byle nie kosztem jakości

Pozwolę sobie wyrazić nadzieję, że nazwana przeze mnie wcześniej wrzawą fala krytyki otworzy wreszcie oczy i uszy wysoko wydajnych legislatorów, że przywróci się konsultacjom społecznym należną im rangę, zaś oceny skutków regulacji w ważnych kwestiach nie będą kwitowane dalekimi od prawdy stwierdzeniami – regulacja nie wpływa na sytuację budżetu, nie wpływa na rynek pracy, konkurencyjność, przedsiębiorczość, rozwój gospodarczy i regionalny i takie tam różne. Po jaką biedę nam prawo, które na nic nie wpływa. Byłoby dobrze również, gdyby udało się w tych pozycjach, także uzasadnieniach, zakazać autorom jałowych opowieści o zbawiennych skutkach konkretnego aktu prawnego lub przepisu.

Niemożliwe? Być może, ale próbować trzeba.

Co się zaś tyczy tytułu, skwitujmy rzecz krótko – nagminnym zjawiskiem są związane z nadprodukcją szkody, których doznaje jakość. Teza w tym samym stopniu dotyczy produkcji prawa, jak i gwoździ papowych. W obydwu sytuacjach pojawiają się odpady.

W opisywanym przypadku poszkodowanymi mogą być gminy. Pewnie nie wszystkie, ale całkiem znaczna ich liczba. I źle się stało, że ich wcześniej nie wysłuchano. Konsultacje, konsultacje, konsultacje. Prawdziwe, nie symulowane albo lekceważone.

wtorek, 30 październik 2012 02:35

Kant i ład deweloperski

W najczęstszym użyciu pozostaje w polityce, trochę także w historii. Słyszymy o ładzie wersalskim, ładzie wiedeńskim i budzącym największe kontrowersje ładzie jałtańskim. Mamy też, najczęściej nowy, ład społeczny oraz burzliwie się rozwijający ład korporacyjny, jednakże przedmiotem mojego zainteresowania jest, od długiego czasu, ład przestrzenny. 

Sprawa jest nader poważna i wypada się z postawionej tu tezy wytłumaczyć. Spójrzmy zatem do jednolitego tekstu obowiązującej dziś w Rzeczpospolitej ustawy z marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powiada się tam, że kiedy mowa o „ładzie przestrzennym”, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W tej samej regulacji znajdujemy też stwierdzenie, że 
 
ład przestrzenny
 
wraz ze zrównoważonym rozwojem winny być podstawą wszelkich działań, które wiążą się z kształtowaniem polityki przestrzennej, przeznaczaniem terenów oraz ustalaniem zasad ich zagospodarowania lub zabudowy. Na papierze wygląda to pięknie, aliści z rzeczywistością ten uroczy obrazek ma wspólnego niewiele. 
 
Poszukując pociechy, trafiłem w grudniu minionego roku na uchwałę Rady Ministrów dotyczącą Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, z której wynikało ni mniej, ni więcej, iż rząd podziela nurtujące mnie od dłuższego czasu wątpliwości i, co więcej, zamierza coś z tym fantem począć. Punktem wyjścia jest diagnoza, która swoją trafnością i jakże rzadką dziś prostotą wzbudzała nadzieję. Brzmi ona tak: „w Polsce występuje powszechne odczucie braku ładu przestrzennego”.
 
Sama żywa prawda. Dalej jest równie ładnie, bowiem mowa o sukcesywnej degradacji krajobrazu kulturowego, chaotycznych formach zabudowy, rosnącej liczbie osiedli zamkniętych. Wskazano też luki w rozwiązaniach prawnych, które - preferując grupowe interesy wpływające na kształt gospodarki przestrzennej, są częstokroć sprzeczne z interesem publicznym.
 
Rozbudzone świeżutko nadzieje diabli wzięli już przy lekturze wniosków, bowiem nie da się przecież żadną miarą pogodzić wspomnianego wcześniej „powszechnego odczucia braku…” z próbą obwiniania społeczeństwa za katastrofalny stan przestrzennego ładu. Nie da się inaczej zrozumieć stwierdzenia, że wszystkiemu winien jest „niski poziom świadomości społecznej, objawiający się brakiem zainteresowania problemami gospodarki przestrzennej, skutkujący jej niską rangą społeczną”.
 
Niewątpliwie ważnych autorów dokumentu śpieszę poinformować, że mnóstwo (i coraz więcej) ludzi ma całkiem znaczną świadomość katastrofalnego (nie)ładu, interesuje się nim i irytują ich, z każdym dniem mocniej, problemy gospodarki przestrzennej, zaś jej ranga istotnie jest niska za sprawą tego, że… 
 
ład deweloperski
 
zastąpił zdefiniowany ustawowo ład przestrzenny. Proszę tedy uprzejmie, aby na przyszłość zaprzestano obrażania społeczeństwa, którego czuję się częścią, zarzutem niskiej społecznej świadomości. Osobną jest rzeczą odpowiedź na pytanie, kto i w jakim celu ośmiela się podsuwać rządzącym diagnozy w sprawie poziomu społecznej świadomości i jego klinicznych objawów. Nie podoba mi się to tym bardziej, gdy jest czynione w imię deweloperskich interesów, ergo deweloperskiego ładu. Nie sposób przecież inaczej nazwać tego, co z przestrzenią publiczną wyprawia, podpierając się, przy okazji niejako, świętym prawem własności, grupa mocno nadzianych ludzi biznesu, próbująca w każdej niemal, bez względu na wielkość, miejskiej gminie zabudować mieszkaniówką każdy skrawek wolnej przestrzeni. Najlepiej zielonej, atrakcyjnie położonej, uzbrojonej i najczęściej publicznej.
 
Skoro zaś mowa o interesach, nie od rzeczy będzie przypomnieć kolejne dwie ustawowe definicje. Wcześniej jednak warto odnotować zakorzeniony mocno w polskich przepisach wytrych stosowany w definicjach, słowniczkach, wyjaśnieniach. Mam na myśli koszmarek „należy przez to rozumieć”, pojawiający się wszędzie tam, gdzie, gwoli uniknięcia spekulacji i interpretatorskich sztuczek, powinno być napisane jak byk – „to jest” albo „oznacza to”. Wówczas z pewnością byłoby jak należy i znaczeniowa ścieżka stanęłaby otworem dla wszystkich adresatów prawa bez rezerwacji dla specjalistów od rozumienia. Najczęściej bowiem owo rozumienie jest, z punktu widzenia zlecającego, bardzo jak należy, wszakże ten punkt z rzadka tylko bywa społecznym. Powróćmy tedy do zapowiedzianych definicji, lekko tylko skorygowanych przez przywrócenie im językowej poprawności, tudzież, co równie ważne, społecznego sensu.
 
Tak więc, wszędzie tam, gdzie w ustawie pojawia się pojęcie „interes publiczny” – oznacza to uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. „Obszar przestrzeni publicznej” oznacza obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 
 
W poszukiwaniu źródeł nieszczęścia wypada wskazać kilka ważniejszych, nie zabiegając o ustalenie hierarchii. Na pierwszym jednak miejscu plasuje się w mojej ocenie kalekie prawo, które pozwala w przypadku braku ogólnego planu zagospodarowania zaklajstrować tę lukę przy pomocy studium zagospodarowania, zaś doraźne przypadki załatwiać przy pomocy decyzji administracyjnych (WZiZT) i dalej pozwolenia na budowę.
 
W ten sposób wkroczyliśmy na skomplikowany… 
 
rynek nieruchomości,
 
któremu do spełnienia wymogów wolnorynkowych daleko, o której to ułomności wiadomo od zawsze. Nie trzeba być ekonomistą, żeby dostrzec, w Europie Zachodniej zauważono to już dawno, konieczność zaostrzenia publicznej kontroli nad tym sektorem rynku, zwłaszcza zaś nad jego funkcjonowaniem. Rzecz oczywiście dotyczy wszelkich tego rynku aspektów i jeśli ktoś zechce wybrzydzać, opowiadając dyrdymały o szkodliwości interwencjonizmu, niech wpierw odrobi zaległości w lekturze.
 
Po przeczytaniu elementarza zachęcam do rozejrzenia się wokół. Bez większego wysiłku da się zauważyć kompletną bezradność publicznych podmiotów, gmin miejskich w szczególności, które – sparaliżowane wadliwymi regulacjami w odniesieniu do planowania przestrzennego, prawa własności i własnej w tym całym pasztecie roli – muszą ustąpić przed deweloperem, przystępującym do przygotowania placu budowy. Nieważne, że dotąd był to plac zabaw, teren sportowo-rekreacyjny, park lub ogród, zieleniec wreszcie. Ważne, żeby przed rozpoczęciem robót ziemnych wyciąć i wykarczować kilkudziesięcioletnie drzewa, najlepiej przed sporządzeniem inwentaryzacji potrzebnej do wystąpienia o zgodę na wycinkę, bo może dzięki temu uda się uniknąć przewidzianych prawem opłat. Później jest już beton i betonowo szara wizja nieodległej przyszłości, która z rozrzewnieniem każe wspomnieć Brukselę czy Kopenhagę. Może oni tam mają ład przestrzenny.
 
Drugie miejsce przyznałbym kłopotom finansowym gmin miejskich, które trafniej nazwać by trzeba biedą. Ubóstwem, które utrudnia albo wprost uniemożliwia sporządzenie realnego, ogólnego planu, bowiem uczynienie go realnym oznaczałoby konieczność poniesienia poważnych wydatków na ochronę lub wykup atrakcyjnych obszarów. Gminna bieda sprawia, że te łakome kąski padają łupem tych, których ład przestrzenny interesuje potąd, pokąd nie stoi na drodze partykularnym interesom. Gdzieś się zapodział w tym „ładzie” interes społeczny.
Na trzeciej pozycji tej mojej niby-klasyfikacji znajduje się cudaczny, ignorancją trącący… 
 
model polskiego liberalizmu gospodarczego,
 
który – rozwijany twórczo przez rodzimych mędrców - przebił wysoko chicagowską szkołę Miltona Friedmana i żelazną damę Margaret Thatcher. Nie sądzę też, żeby John Locke miał na myśli to samo, co wykrzykują dzisiaj jego interpretatorzy, przyznając świętość prawu własności. Zapomnieli widać o spekulacyjnych możliwościach, otwieranych przez ten niby liberalizm.
 
Kontynuacja przestrzennej demolki w imię niepublicznego interesu może doprowadzić wkrótce do tego, że statystyczny, zamieszkały w mieście Kowalski będzie, jak u Kanta, miał w sobie, być może, ład moralny, zaś nad sobą zamiast dachu, niebo gwiaździste, przysłonięte przez deweloperskie wysokie apartamentowce oraz niższe, ściśle zamknięte enklawy. Gwiazdy będą kiepsko widoczne z uwagi na wszechobecny, gęstniejący smog. Będzie mu też trudniej oddychać, bowiem beton w odróżnieniu od zieleni nie redukuje dwutlenku węgla i nie wytwarza tlenu. W warunkach deweloperskiego ładu wytwarza natomiast obficie kasę zgarnianą przez jego beneficjentów, którzy gwiżdżą na „zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności” przy akompaniamencie radosnych poświstywań wspierających ich banków. 
 
Kant Kantem, ale gdyby rzecz napisać z malej litery, kto wie, czy nie bylibyśmy blisko sedna sprawy.
 

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY