Wydawnictwo Publicus Sp. z o.o.
04-260 Warszawa, ul. Jedwabnicka 1
tel/fax: +48 22 610 10 99 w. 26
Bank Zachodni WBK SA XVII Oddział Warszawa 
08 1090 1753 0000 0001 1981 0954

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 52.

poniedziałek, 12 styczeń 2015 17:15

DWADZIEŚCIA LAT PÓŹNIEJ

Napisane przez 

Bez większego echa przeszło dwudziestolecie uchwalenia ustawy o zamówieniach publicznych, prawie nikt też nie zauważa, że mija właśnie dwadzieścia lat obowiązywania w naszym kraju systemu zamówień publicznych. Wprawdzie tu i ówdzie, na spotkaniach oraz na bardziej lub mniej liczących się konferencjach coś tam się „w temacie” wspomina – merytorycznych ocen bądź poważnych odniesień do minionego okresu brak. A szkoda.

Gdyby ktoś nie pamiętał, dla porządku przypomnijmy, że Sejm uchwalił ustawę o zamówieniach publicznych w dniu 10 czerwca 1994 r. Wprawdzie wchodziła ona w życie z początkiem roku następnego, to znaczy 1 stycznia 1995 r., proces jej wdrażania rozpoczął się zaraz po jej uchwaleniu. Tak było na przykład w ówczesnym województwie krakowskim, które z własnej inicjatywy zaczęto stosować ustawę już w drugim półroczu 1995 roku, podczas gdy w odniesieniu do samorządów obowiązek jej stosowania wyznaczony został na dzień 1 stycznia 1996 r.

Trudne początki

Aby dobrze rozumieć procesy zachodzące w systemie zamówień publicznych oraz obiektywnie oceniać ich efekty, zwłaszcza w pierwszych latach jego obowiązywania, trzeba brać pod uwagę realia, jakie występowały w Polsce przed jego wprowadzeniem. Pamiętać zwłaszcza należy o sporym bagażu złych praktyk, jakie miały miejsce przy zakupach publicznych oraz niedobrych przyzwyczajeniach, które utrwaliły się w czasach peerelu. Wielu z nich nie traktowano wówczas jako coś niewłaściwego bądź nagannego. Powszechne było na przykład unieważnianie przetargów „bez podania przyczyn”, to znaczy w sytuacji, w której odpowiadało to zamawiającemu.

Wbrew pozorom, wprowadzanie nowych zasad, które miały obowiązywać przy zakupach dokonywanych ze środków publicznych, nie było ani proste, ani łatwe. Mało komu podobały się sztywne, sformalizowane rygory, często postrzegane jako zbędna biurokracja oraz przerost formy nad treścią.

Pamiętam, jak na jednym z regionalnych spotkań z przedstawicielami samorządów, na którym przekonywaliśmy ich do słuszności rozwiązań zawartych w nowej ustawie, jeden z wójtów stwierdził z całą powagą, iż ta ustawa w samorządach się „nie przyjmie”. Nie był to wówczas pogląd odosobniony i zapewne dlatego podczas większości spotkań oraz konferencji z udziałem przedstawicieli administracji samorządowej występowała duża nieufność do nowych rozwiązań oraz nieskrywana niechęć ich stosowania. Co ciekawe jednak, podczas trudnych oraz często wielogodzinnych dyskusji z samorządowcami nie padały z ich strony argumenty rzeczowe, które uzasadniałyby tę niechęć, a jeśli już – to takie, które łatwo dawały się zanegować.

Pokazywało to wyraźnie, iż przyczyn nienajlepszego przyjęcia przepisów nowej ustawy należało szukać nie tyle w ich niedoskonałości, ile w sferze mentalnej pracowników szeroko rozumianego sektora finansów publicznych.

Aby przeciwdziałać zagrożeniom dla procesu wdrażania przepisów ustawy, związanym między innymi z tą sytuacją, w latach 1995-1996 wykonano naprawdę wielką pracę. Poza Urzędem Zamówień Publicznych uczestniczyło w niej wiele osób oraz instytucji. Trudno na przykład przecenić zaangażowanie Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz trenerów z listy prowadzonej przez Prezesa UZP, a także ówczesnych arbitrów, którzy obok rozpatrywania odwołań, aktywnie uczestniczyli w działaniach informacyjnych i szkoleniowych.

Nie ulega wątpliwości, że to właśnie niezwykle aktywna działalność wielu setek ludzi w pierwszych latach obowiązywania ustawy o zamówieniach publicznych sprawiła, iż system zamówień publicznych „się przyjął” i przez minionych dwadzieścia lat wiele się za jego sprawą zmieniło.

Pod rządami starej ustawy

Pierwsze lata po wejściu w życie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. były czasem budowania podstaw dzisiejszego systemu zamówień publicznych. Przypomnijmy, że został on oparty na następujących zasadach: powszechność, jawność postępowania według klarownych, obiektywnych reguł, gwarancja uczciwej konkurencji, równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców, możliwość kontroli poprawności działania zamawiającego poprzez instytucję protestów i odwołań.

Lata te to także okres „uczenia się” zamówień publicznych – zarówno przez zamawiających, jak i przedsiębiorców. Obejmowało to także legislację, czego najlepszym potwierdzeniem była konieczność nowelizacji świeżo uchwalonej ustawy, jeszcze przed jej wejściem w życie.

Początkowo powoli, potem coraz bardziej dynamicznie, kształtował się rynek zamówień publicznych. W pierwszych latach obowiązywania ustawy jego wartość lokowała się na poziomie 7-8 mld złotych. Był to wówczas rynek w miarę spokojny i stabilny, na którym dominowały zamówienia o stosunkowo niewielkiej wartości, udzielane w trybie przetargu nieograniczonego.

Zasadnicza zmiana na zamówieniowym rynku nastąpiła z początkiem lat dwutysięcznych. Zdecydowało o tym wiele czynników, przede wszystkim znaczące zwiększanie się jego wartości oraz zaostrzenie toczącej się na nim walki konkurencyjnej. Wielu przedsiębiorców uznało, iż w walce o publiczne zamówienia „cel uświęca środki”. Zapewne to zdecydowało, iż szybko wzrastała liczba odwołań, wnoszonych do Prezesa UZP. Podczas gdy w roku 1995 pojawiło się 348 odwołań, w roku 2001 wniesiono ich 1687, w roku 2002 – 1936, natomiast w roku 2003 już 2292.

Zjawiskiem pozytywnym był towarzyszący temu systematyczny wzrost konkurencyjności postępowań. W roku 2003 przeciętna liczba ofert składanych w jednym postępowaniu wyniosła 3,6. Jednocześnie rósł wskaźnik postępowań, w których zamawiający wybierali ofertę najtańszą – w latach 2003 i 2004 kształtował się on na poziomie 83 proc.

W sumie, niezależnie od występujących problemów oraz popełnianych wówczas błędów, bilans zamknięcia czasu obowiązywania ustawy o zamówieniach publicznych jest niewątpliwie dodatni.

A co najważniejsze – w okresie tym udało się zbudować podstawy systemu zamówień publicznych, zgodnego z normami europejskimi oraz spójnego z systemem finansów publicznych, i, co szczególnie ważne, „przekonać” do niego zdecydowaną większość zamawiających oraz przedsiębiorców.

Pod rządami Prawa zamówień publicznych

Uchwalenie w styczniu 2004 r., a następnie wdrożenie Prawa zamówień publicznych stanowiło nową jakość w procesie konstruowania polskiego systemu zamówień publicznych. Otwierało też nowy etap jego budowy. Przepisy nowego prawa były w pełni zgodne z obowiązującym wówczas prawem europejskim, uwzględniały też zdecydowaną większość norm, zawartych w nowych dyrektywach dotyczących zamówień publicznych, które zaczynały obowiązywać w 2004 r.

Wprowadzając nowe rozwiązania, w pełni zachowywano te instytucje, które sprawdziły się pod rządami starej ustawy oraz umacniały podstawowe zasady, na których opierał się polski system zamówień publicznych.

Rynek zamówień publicznych, którego wartość w rok po wejściu w życie Pzp wynosiła już około 70 mld zł stał się obszarem w pełni otwartym dla przedsiębiorców europejskich, bowiem przestały go chronić tzw. preferencje krajowe. Wbrew obawom wielu wykonawców oraz zamawiających, nie spowodowało to jednak gwałtownego napływu ofert spoza granic Polski i w najmniejszym stopniu nie zagroziło rodzimemu biznesowi. Zwiększył się natomiast wyraźnie napływ pieniędzy europejskich, z udziałem których realizowane były przetargi publiczne. To z kolei spowodowało istotny wzrost liczby postępowań, w których przedmiot zamówienia był relatywnie dużej wartości.

Dla coraz większej ilości przedsiębiorców rynek zamówień publicznych stawał się podstawowym, a nawet jedynym miejscem pozyskiwania kontraktów, których atrakcyjność polegała na tym, że zamawiający-inwestor zawsze był wypłacalny. Zapewne głównie z tego powodu w połowie lat dwutysięcznych średnia liczba ofert, składanych w jednym postępowaniu, ustabilizowała się na poziomie 4-5. Jednocześnie wyraźnie zaostrzyła się walka konkurencyjna wykonawców ubiegających się o zamówienie, przybierając niekiedy formy zagrażające stabilności rynku. Między innymi pojawiła się praktyka „blokowania” postępowań poprzez permanentne zgłaszanie protestów i odwołań, uniemożliwiających często zamawiającemu podjęcie racjonalnych rozstrzygnięć. W roku 2005 liczba odwołań wniesionych do Prezesa UZP osiągnęła rekordową liczbę 4094.

„Odpowiedzią” zamawiających na te zjawiska było systematyczne ograniczanie liczby kryteriów, według których oceniane były oferty (w r. 2005 – średnio 2,2), a także coraz częstsze stosowanie wyłącznie kryterium cenowego. Według danych UZP w roku 2012 aż w 92 proc. postępowań zamawiający zdecydowali się na zastosowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert (w roku 2011 i 2010 – 91 proc. postępowań; w 2009 – 90 proc.; w 2008 – 89 proc.; w 2007 – 87 proc.). W ostatnich latach wzrosła natomiast konkurencyjność postępowań, mierzona średnią ilością ofert, składanych w jednym postępowaniu. W roku 2012 wskaźnik ten kształtował się na poziomie 2,9, choć równocześnie w 40 proc. postępowań wpływała tylko jedna oferta.

Na niezmiennie wysokim poziomie utrzymywała się i utrzymuje wartość rynku zamówień publicznych. W roku 2013 wynosiła ona ponad 140 mld zł, a więc dwa razy tyle, jak w roku wejścia w życie przepisów Pzp.

Ewolucja kontrolowana

Wydaje się oczywiste, iż organizm tak złożony, jak system zamówień publicznych, a przede wszystkim kreujące go przepisy prawa, muszą podlegać ewolucji. Jej kierunki wytyczać powinny zmiany zachodzące na zamówieniowym rynku, ale także stan dyscypliny finansów publicznych. Czy procesy zmian, które zachodziły w systemie na przestrzeni dwudziestolecia rzeczywiście determinowane były tymi przesłankami?

Jeśli dobrze pamiętam, ustawa o zamówieniach publicznych nowelizowana była ponad dwadzieścia razy, a więc średnio dwa razy w roku. Zdecydowana większość spośród tych nowelizacji dotyczyła kilku (niekiedy nawet jednego) przepisów. „Dużych” nowelizacji było stosunkowo niewiele. Niezależnie jednak od zakresu, częste zmiany nowych, i dla wielu osób trudnych przepisów, wywoływały spore niezadowolenie, a czasami nawet – ostrą krytykę. Wydaje się jednak, iż rozumiejąc zniecierpliwienie użytkowników ustawy, była to krytyka nieuzasadniona. Wprowadzane zmiany były potrzebne, a w wielu przypadkach wręcz konieczne (np. ustanowienie zasady jawności umów o zamówienie publiczne). Ponadto, o czym dzisiaj rzadko się mówi, system był budowany całkowicie od nowa, bowiem „przetargowe” doświadczenie wyniesione z peerelu bardziej przeszkadzały, niż pomagały.

Po prawie dziesięciu latach funkcjonowania przepisów zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych nadszedł czas na zmiany zasadnicze. Przesądziły o tym przede wszystkim procesy, zachodzące na zamówieniowym rynku, ale także doświadczenia zdobyte w okresie minionego dziesięciolecia oraz zmieniające się prawo europejskie.

Potrzeby takich zmian nikt nie negował: w Sejmie i w Senacie panowała w tym zakresie wyjątkowa zgodność poglądów. Być może warto w tym miejscu przypomnieć, iż Prawo zamówień publicznych uchwalone zostało nieomal jednogłośnie, a więc ponad podziałami partyjnymi. Zostało też bardzo dobrze przyjęte przez uczestników systemu.

Po dwóch latach względnej stabilności okazało się jednak, iż nowe przepisy nie rozwiązują wszystkich problemów, występujących w systemie zamówień publicznych. Podjęte więc zostały prace nad opracowaniem projektów zmian, w pierwszej, wstępnej wersji idących bardzo daleko. Ostatecznie jednak dwie pierwsze nowelizacje, poprzedzone szeroką publiczną i ekspercką dyskusją, wprowadziły kilkanaście zmian, korzystnie korygujących przepisy Pzp.

Patrząc na to wszystko dzisiaj, z dystansu i z perspektywy czasu, jaki upłynął, można bez przesady powiedzieć, iż była to autentyczna ewolucja systemu, stymulowana zmieniającymi się przepisami, a zatem przebiegająca „pod kontrolą” na tyle, na ile było to możliwe. I – co szczególnie ważne – do pewnego momentu każdy z jej kolejnych etapów stanowił krok do przodu, był spójny z poprzednim, z czegoś wynikał i bezkolizyjnie „wpasowywał się” w system.

Tezę tę szczególnie wyraziście ilustruje ewolucja instytucji, składających się na system środków ochrony prawnej, bez którego trudno wyobrazić sobie normalne funkcjonowanie rynku zamówień publicznych.

W początkowym okresie obejmowały one wyłącznie protest i odwołanie, bez możliwości zwrócenia się do sądu. Brak ten nadrobiono, choć nastąpiło w dwa i pół roku od wejścia w życie ustawy o zamówieniach publicznych. Nowelizacja z sierpnia 1997 r. wprowadziła prawo do wnoszenia skargi na wyrok zespołu arbitrów do sądu powszechnego, przyznając je „uczestnikom postępowania” odwoławczego. Z kolei nowelizacja z czerwca 2001 r. wskazała Sąd Okręgowy w Warszawie jako właściwy do wniesienia skargi i stan ten został utrzymany do chwili wejścia w życie przepisów Pzp. Prawo zamówień publicznych przebudowało instytucję arbitrażu oraz stworzyło podstawy wprowadzenia zasadniczych zmian w kształtowaniu listy arbitrów, powoływaniu składów orzekających oraz zasad orzekania. Wreszcie, w ramach nowelizacji z kwietnia 2007 r., powołana została Krajowa Izba Odwoławcza, która – będąc zawodowym organem orzekającym – zastąpiła działające ad hoc zespoły arbitrów.

Dzięki tym ewolucyjnym zmianom powstał logiczny i spójny zespół instytucji, skutecznie chroniących interesy wykonawców, ubiegających się o zamówienia publiczne.

Składały się na nie: protest rozstrzygany przez zamawiającego, odwołanie rozpatrywane przez KIO jako organ niezależny oraz skarga na wyrok KIO, wnoszona do sądu powszechnego. Był to model efektywny, powszechnie akceptowany i pozytywnie zweryfikowany przez praktykę. W latach 1995-2007 w jego ramach rozstrzygniętych zostało blisko 19 000 odwołań, co bez wątpienia miało istotny wpływ na funkcjonowanie systemu zamówień publicznych w tym okresie.

Stan permanentnej nowelizacji

Nie wiem, czy można wyznaczyć jakąkolwiek cezurę czasową, kiedy ewolucja systemu ewolucją być przestała i przerodziła się w serię następujących po sobie nowelizacji, podejmowanych zwykle pod wpływem chwili, incydentalnych i coraz bardziej sprzecznych wewnętrznie. Nie wiem też, czy można powiedzieć, że ktokolwiek nad tym wszystkim panował, i że działania te były w jakiś sposób kontrolowane. Wprawdzie niewiele z tego wynika – załóżmy jednak, że były.

Statystycznie rzecz biorąc, Prawo zamówień publicznych nowelizowane było blisko czterdzieści razy, wliczając w to oczywiście zmiany, wprowadzane przy okazji nowelizacji innych ustaw. Tak czy inaczej jednak, jest to ilość znacząca, zważywszy, iż jego pierwszą nowelizację przeprowadzono w roku 2006. Swoisty „cykl” zmian w Prawie zamówień publicznych rozpoczęła nowelizacja z października 2008 r., po której nastąpiły kolejne, przy czym blisko połowę stanowiły ustawy o zmianie Pzp. Bywało nawet tak, iż jedna nowelizacja jeszcze nie została uchwalona, a już do Sejmu trafiało kilka kolejnych. Na portalu UZP prawie zawsze znajdował się albo projekt kolejnej noweli, albo „założenia” do niej, albo jakiś inny dokument, odnoszący się do planowanych zmian w prawie.

Nie statystyki są tu jednak najważniejsze, bowiem ilość zmian wobec ich jakości stanowi mniejszy problem. Zasadniczym problemem było to, na jakich przesłankach nowelizacje te były opierane, czego dotyczyły oraz – jak je przeprowadzano.

Niechlubnym przykładem jest tu przepis art. 24 ust. 1 pkt. 1a, który trafił do ustawy z inicjatywy kilku posłów (przy akceptacji UZP), pomimo tego, iż eksperci, Biuro Analiz Sejmowych, a nawet MSZ wskazywali, iż jest niezgodny z europejskimi dyrektywami. Mimo kilkakrotnych prób usunięcia go z ustawy bądź modyfikacji, przetrwał aż do sierpnia roku bieżącego. Nie pomogło tu nawet orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, który wskazał na jego niezgodność z europejskim prawem.

Być może jest to teza zbyt daleko idąca, ale można było odnosić wrażenie, iż w drodze kolejnych nowelizacji następuje swoisty demontaż niektórych elementów systemu zamówień publicznych.

Najlepszym tego przykładem są zmiany, wprowadzane w systemie środków ochrony prawnej. Najpierw, w listopadzie 2009 r., nowelizacją ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych drastycznie podwyższono wysokość opłaty od skargi na wyrok KIO, do minimum ograniczając tym samym wykonawcom możliwość korzystania z tego środka ochrony prawnej. Następnie, miesiąc później, nie wiadomo dlaczego, zlikwidowano instytucję protestu, umożliwiającego zamawiającemu uruchomienie procedury naprawczej we własnym zakresie, bez angażowania organów „zewnętrznych”. Potem dokonano zmian dotyczących trybu orzekania Krajowej Izby Odwoławczej, stwarzając możliwość, aby w miejsce składów trzyosobowych orzekała jedna osoba.

Zmianom tym towarzyszyły liczne protesty środowisk zamówieniowych, także członków KIO, które jednak nie przynosiły rezultatu. Nie chciał ich słuchać ani Urząd Zamówień Publicznych, ani – niestety – posłowie, spokojnie pracujący nad kolejnymi nowelizacjami. To, że były słuszne, przynajmniej w odniesieniu do wysokości opłaty od skargi na wyrok KIO, potwierdził Trybunał Konstytucyjny, uznając dotyczący jej przepis za niezgodny z Konstytucją. Ale na rozstrzygnięcie takie trzeba było czekać aż cztery lata.

Kolejny przykład ma wymiar wykraczający poza ramy Prawa zamówień publicznych i dotyczy kontroli postępowań, które podlegają jego przepisom. Wpisany niegdyś w Pzp system kontroli, przede wszystkim uprzedniej, z jakichś powodów został szybko i skutecznie rozmontowany, a w powstałą w ten sposób lukę wcisnął się każdy, kto chciał. W efekcie zrobiło się tak, iż w zakresie kontroli zamówień publicznych, zwłaszcza współfinansowanych ze środków europejskich, Prezes Urzędu ma niewiele, a bywa, że najmniej, do powiedzenia.

Może je kontrolować i kontroluje tyle instytucji, „organów” oraz służb, że trudno je nawet w tym miejscu wyliczyć. Najgorsze jednak jest to, iż w sensie systemowym nikt nawet nie próbuje koordynować podejmowanych przez nie działań.

Nie są to jedyne przykłady, które można by w tym miejscu przedstawić, bowiem poczynając od zmian przepisów dotyczących podwykonawców, jest ich całkiem niemało. Większość z nich łączy jednak wspólny mianownik – nie przyniosły zakładanych wcześniej rezultatów. W niewielkim stopniu albo wcale nie zapobiegły też patologiom, dręczącym system zamówień publicznych oraz występującym w jego obrębie złym praktykom.

Dyktat cenowy

Najbardziej spektakularnym, a zarazem najbardziej dramatycznym przykładem złej praktyki, która nosiła wszelkie cechy patologii, stało się powszechne stosowanie ceny, jako jedynego kryterium oceny ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Wprawdzie nie była to praktyka, która ukształtowała się w ostatnich latach, ale nigdy wcześniej nie miała tak powszechnego charakteru i takiego stopnia oficjalnej aprobaty.

Nie trzeba być specjalistą od zamówień publicznych, aby wiedzieć, iż przy pomocy wyłącznie kryterium cenowego, stawiając na taniość, a nie na jakość, nie da się pozyskać produktu o godziwym standardzie.

Można natomiast, co miało zresztą miejsce przez dłuższy czas, uruchomiać procesy selekcji negatywnej, promujące bylejakość techniczną, kadrową i organizacyjną. Dzięki temu największe szanse na uzyskanie zamówienia miał ten, kto niewiele, bądź wcale, nie inwestował w firmę oraz zatrudniał niewykwalifikowany personel. Mógł przebijać ceną oferty ambitnego konkurenta, który naiwnie uważał, że warto inwestować w jakość. Wymuszana przez zamawiających wyłącznie cenowa rywalizacja promowała bylejakość oraz swoiste cwaniactwo wykonawców, co z kolei generowało proces równania w dół, któremu, chcąc nie chcąc, wielu innych się poddawało.

Trudno też nie zauważyć, iż wybieranie oferty z najniższą ceną oznaczało (i oznacza także obecnie) wybór najtańszej oferty złożonej w konkretnym postępowaniu, a nie najtańszej, jaka mogłaby się pojawić na rynku, czy tym bardziej najkorzystniejszej (najtańszej) spośród możliwych.

Właśnie dlatego wybudowanie kilometra polskich autostrad, pomimo tego, iż budują je firmy, które zaoferowały najniższą cenę, kosztuje dużo więcej, niż w większości krajów europejskich.

Gwoli uczciwości należy też powiedzieć, iż rozstrzyganie postępowań wyłącznie przy użyciu kryterium cenowego dla wielu zamawiających było rozwiązaniem bardzo wygodnym. Maksymalnie upraszczało proces wyboru oferty, było „bezpieczne”, bowiem nie budziło wątpliwości dotyczących obiektywizmu wyboru, a do tego pozwalało wykazać się „gospodarnością” i „oszczędnością”, zgodnie z przepisami dotyczącymi finansów publicznych.

O problemach tych oraz o związanych z nimi zagrożeniach, wielokrotnie mówili zamówieniowi eksperci. Próbowali także przekonywać, że ten, kto nie kupuje najtaniej, wcale nie musi być podejrzany, a ten, kto wybiera najtańszą ofertę, nie zawsze postępuje gospodarnie i oszczędnie. Wskazywali, iż w Unii Europejskiej na podstawie jedynie kryterium ceny rozstrzyga się 30 proc. przetargów, podczas gdy w Polsce wskaźnik ten kształtuje się obecnie powyżej 90 proc.

Niestety, przez wiele lat zarówno opinie ekspertów, przedstawicieli środowisk gospodarczych, jak i wielu uczestników rynku zamówień publicznych, nie były brane pod uwagę. Dopiero nowelizacja Pzp z 29 sierpnia bieżącego roku, która niedawno weszła w życie, stworzyła szansę rozwiązania tego problemu, bardzo radykalnie kończąc epokę dyktatu cenowego.

Bez wątpienia jest to regulacja o fundamentalnym znaczeniu dla porządkowania rynku zamówień publicznych, a właściwie przywracania mu prawidłowego, „rynkowego” charakteru.

Trudno jednak w tym miejscu nie postawić pytania – dlaczego nastąpiło to dopiero teraz, po tylu latach alarmowania i przestrzegania przed fatalnymi konsekwencjami powszechnej praktyki rozstrzygania przetargów wyłącznie poprzez cenę.

Patologie

Jest powszechnie wiadome, że złe, niejasne, często zmieniane prawo służy złym praktykom, a także stanowi świetną pożywkę dla wszelkiego rodzaju patologii, zwłaszcza w obszarze, w którym sektor publiczny styka się z sektorem prywatnym.

Nie inaczej jest na zamówieniowym rynku. Afera „informatyczna” w byłym MSWiA, afera w Ministerstwie Sprawiedliwości, zmowy wykonawców przy budowie autostrad – to zaledwie początek listy. A przecież korupcja nie jest jedyną patologią, jaką należałoby na niej uwzględniać. Są jeszcze podwykonawcy, najbardziej spektakularne ofiary zamówieniowych patologii, są budzące wątpliwości przetargi w ZUS, rozmaite dziwne „układy” i „układziki”, o których od czasu do czasu mówią media, są manipulacje ludźmi i dokumentami, mniej czy bardziej udane próby oddziaływania na decyzje niezależnych organów, jest ograniczanie konkurencji, stosowanie niewłaściwych trybów postępowania, manipulowanie opisem przedmiotu zamówienia, planowanie zamówień „pod wykonawcę”, porozumiewanie się wykonawców („zmowy”), handel referencjami, dzielenie i łączenie zamówień, składanie oferty przez „zająca”.

Charakterystyczną cechą wielu tego rodzaju patologicznych zachowań jest to, iż w odróżnieniu od korupcji, zwykle nie naruszają przepisów Kodeksu karnego. Często bywają też zgodne z Prawem zamówień publicznych, przepisami samorządowymi czy dotyczącymi finansów publicznych. Zdarza się, iż zyskują aprobatę zwierzchników, organów kontrolnych, a nawet są nagradzane. Znane są przypadki, kiedy formalnie poprawne i powszechnie akceptowane zachowania oraz decyzje zamawiającego stoją w ewidentnej sprzeczności z zasadami racjonalnej i efektywnej gospodarki finansowej, a niekiedy nawet ze zdrowym rozsądkiem. Cóż z tego, że postępowanie przeprowadzone zostanie bez naruszeń przepisów, skutkujących odpowiedzialnością dyscyplinarną, jeśli w jego wyniku zamawiający narażony będzie na straty. Na przykład wówczas, gdy stosując jedyne kryterium cenowe kupił coś byle jakiego, co nie tylko nie w pełni zaspokoi jego potrzeby, ale w nieodległej przyszłości wygeneruje kolejne wydatki.

Jak dotychczas nikt nie próbował ustalić, jaki jest zakres tego rodzaju praktyk, jakie szkody przynoszą polskiemu systemowi zamówień publicznych, jakie straty – liczone w złotówkach – ponosi z tego tytułu budżet państwa.

Kryzys systemu

O tym, że źle i coraz gorzej dzieje się w systemie oraz na rynku zamówień publicznych, mówi się w środowiskach „zamówieniowych” od kilku lat. Wielokrotnie sygnalizowali to także eksperci, nie tylko od zamówień publicznych zresztą, a także media.

Od pewnego czasu coraz bardziej stanowczo wskazują na to przedsiębiorcy i pracodawcy, przedstawiciele samorządu gospodarczego, a także liderzy związkowi. Wątpliwości, a nawet krytyczne oceny, przy okazji kolejnych nowelizacji prezentują niektórzy posłowie. Tyle tylko, że jak na razie nic z tego nie wynika. Wprawdzie premier w grudniu ubiegłego roku odwołał prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, ale do dzisiejszego dnia, pomimo przeprowadzenia i rozstrzygnięcia procedury naboru na to stanowisko, nie powołany został jego następca.

Gołym okiem widać, że stan permanentnej nowelizacji Prawa zamówień publicznych nie przyniósł spodziewanych rezultatów. Budowa dróg i autostrad, co było sztandarowym argumentem zwolenników naprawiania ustawy, jakoś nie przyspieszyła, a nawet wręcz przeciwnie. W ustawie, która miała stać się przyjazna przedsiębiorcom, znalazły się przepisy, ewidentnie dla nich niekorzystne, a także normy niezgodne z prawem europejskim.

Kolejne zmiany Prawa zamówień publicznych często szkodziły mu, a nie pomagały, doprowadzając w rezultacie do tego, iż utraciło wewnętrzną spójność i klarowność, przestało być stabilizatorem systemu, gwarantującym jego poprawne funkcjonowanie.

Sytuacji tej nie były w stanie zmienić liczne próby łatania jego przepisów przy pomocy rozmaitych „wytycznych”, „opinii”, „zaleceń”, „stanowisk” oraz innych aktów prawa powielaczowego.

Produktem ubocznym nieprzemyślanych, wyrwanych z systemowego kontekstu nowelizacji było wyraźne zachwianie swoistej równowagi pozycji zamawiającego i wykonawcy, jako głównych graczy występujących na rynku zamówień publicznych, ponad miarę i potrzeby umacniając pozycję zamawiającego kosztem pozycji wykonawcy. Do minimum ograniczono jego możliwości „patrzenia zamawiającemu na ręce” oraz skutecznej obrony własnych interesów. Ma to fatalny wpływ na funkcjonowanie systemu i rynku zamówień publicznych, bowiem żadne instytucje kontrolne państwa nie są w stanie zastąpić mechanizmów kontroli wzajemnej – wzajemnego „patrzenia na ręce” stron postępowania o zamówienie publiczne w trakcie jego prowadzenia.

Ciche, ale przez wiele lat ewidentne, promowanie ceny jako jedynego kryterium oceny ofert wypromowało bylejakość, opłacaną często jak towar pierwszej jakości, a przy okazji, w wielu postępowaniach, z konkurencyjności uczyniło kategorię bardziej statystyczną, niż ekonomiczną.

Nie wiem, czy sytuacja, w jakiej znajduje się obecnie system zamówień publicznych osiągnęła już masę krytyczną, wiem natomiast, że po raz pierwszy w okresie minionego dwudziestolecia znalazł się on w tak poważnym kryzysie.

Czas na zmiany

Najwyższa pora, aby stan ten zmienił się radykalnie. Nieustanne majstrowanie przy wartym sto kilkadziesiąt miliardów rynku zamówień publicznych to zabawa bardzo niebezpieczna. Dla uczestników tego rynku przede wszystkim, ale także dla finansów publicznych i gospodarki państwa. Nie uzdrowi się systemu, mnożąc projekty nowelizacji przepisów, bowiem granice dopuszczalności zmian wprowadzanych do Prawa zamówień publicznych w trybie nowelizacji zostały już dawno przekroczone.

Dlatego też, w miejsce „gabinetowych”, „sztabowych”, „komisyjnych” i jakich tam jeszcze dyskusji czy rozmów, rozpocząć należy rzeczywistą, publiczną debatę o przyszłości i kształcie polskiego systemu zamówień publicznych, poprzedzoną krytyczną analizą tego, co dzisiaj ten system tworzy. Świetną okazję ku temu stwarza cezura dwudziestu lat istnienia systemu.

Zaraz potem usiąść trzeba do pisania nowego prawa, ponieważ tego, które jest dzisiaj, żadną miarą naprawić się nie da. Jego projekt, co oczywiste, uwzględniać powinien czekające na implementację nowe dyrektywy europejskie.

Zdecydowanie zintensyfikować także należy walkę ze złymi praktykami oraz patologiami, dręczącymi system zamówień publicznych. Choć nie będzie to łatwe bez wcześniejszego uporządkowania prawa, problem jest zbyt poważny, aby z jego rozwiązywaniem czekać, aż to nastąpi.

I wreszcie coś, czego nie da się ani wpisać do ustawy, ani zadekretować w oficjalnych dokumentach – przywrócić zaufanie do ludzi. Niech znowu, tak jak w każdym cywilizowanym kraju, w miejsce domniemania winy, powróci domniemanie niewinności.

Więcej w tej kategorii: « NOWE ROZDANIE

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY