Wydawnictwo Publicus Sp. z o.o.
04-260 Warszawa, ul. Jedwabnicka 1
tel/fax: +48 22 610 10 99 w. 26
Bank Zachodni WBK SA XVII Oddział Warszawa 
08 1090 1753 0000 0001 1981 0954

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 54.

poniedziałek, 25 sierpień 2014 00:00

KONSULTACJE SPOŁECZNE W SAMORZĄDZIE

Napisane przez 

Wszystkie wymiary życia społecznego przenikają konflikty. Poniżej publikujemy fragment książki prof. Zbigniewa Zychowicza „Konsultacje społeczne w samorządzie”, poświęcony konfliktom i metodom ich rozwiązywania.

Konsultacje społeczne w oczywisty sposób często stanowią okazję do ujawnienia już istniejących podziałów. Dodatkowo, przez wzgląd na przedmiot konsultacji, uświadamiają one mieszkańcom, że dzielą ich rozbieżne postawy i wynikające stąd różne oczekiwania względem decyzji, które mają zostać podjęte przez władze samorządowe.

Konflikty w konsultacjach społecznych

Wbrew powszechnym przekonaniom, konflikty nie są wyłącznie szkodliwe i destrukcyjne. Oczywiście, potrafią przynosić duże straty, dezintegrować społeczność, ale często wymuszają zmiany i poszukiwanie szerszego spektrum możliwych rozwiązań problemu. (…)

 

Etymologicznie, słowo „konflikt” oznacza starcie. Pochodzi od łacińskiego terminu conflictus – zderzenie. Oznacza wszelkie zetknięcia się sprzecznych dążeń, niezgodność celów, interesów, poglądów, antagonizm, kolizje, spór, zatarg. (…) Jednak pojęcie konfliktu jest o wiele szersze i wykracza poza sferę wąsko pojętych interesów dlatego, że przyczyny konfliktów często mają swe źródła w odmiennych systemach wartości osób zaangażowanych w konflikt i wynikających z nich różnych ocenach rzeczywistości.

Inną, ale jakże ważną, przyczyną konfliktów może być zła komunikacja, rodząca szereg nieporozumień, wzajemne stereotypy i uprzedzenia budzące silne emocje wchodzących w relacje ludzi, a także wcześniejsze negatywne doświadczenia, które uniemożliwiają racjonalny konstruktywny dialog. W końcu przyczyna konfliktów może wynikać z braku symetrycznego dostępu do informacji istotnych z punktu widzenia skonfliktowanych stron. Warto zwrócić uwagę na to, że część konfliktów ma pozorny charakter, wynika z lęków, uprzedzeń, niewiedzy i wzajemnej niechęci ludzi wobec siebie, nie zaś wykluczających się interesów. (…)

Z uwagi na przyczyny, które wywołują konflikty można je podzielić na:

1)      Konflikt interesów – dotyczy współzawodnictwa w możliwości zaspokojenia potrzeb materialnych, psychologicznych, społecznych, czy politycznych. (…)

2)      Konflikt wartości – wynika z odmiennych systemów wartości ludzi zaangażowanych w konflikt. (…)

3)      Konflikt strukturalny – jego podłożem są zazwyczaj pewne zewnętrzne ograniczenia wynikające z deficytu jakiegoś dobra, braku czasu, braku uprawnień do podejmowania decyzji, problemów i przeszkód technicznych oraz ról pełnionych przez ludzi w grupach lub instytucjach.

4)      Konflikt danych – ma miejsce wówczas, kiedy strony nie dysponują tymi samymi danymi, są niedoinformowane lub błędnie informowane,   wyciągają inne wnioski z tych samych danych lub w ogóle dostęp do informacji jest asymetryczny (…).

5)      Konflikt relacji – jego podłoże stanowią silne bariery natury psychologicznej, wynikające z ugruntowanych postaw niechęci na bazie negatywnych doświadczeń, stereotypów lub zwyczajnie lęków.

Konflikty mogą mieć charakter jawny lub ukryty. Konflikt ukryty ma miejsce wówczas, gdy artykułowanie roszczeń jest całkowicie lub częściowo zabronione (w systemach autorytarnych) albo gdy jego ujawnienie może stwarzać niebezpieczeństwo, lub gdy osoby bądź grupy podzielone konfliktami unikają antagonistycznej interakcji w obawie, iż jej rezultat może okazać się mniej korzystny niż stan aktualny. Przejście ze stanu utajonego w jawny następuje zazwyczaj po przekroczeniu progu tolerancji dla subiektywnego poczucia krzywdy czy wykorzystania sytuacji, w jakiej znajduje się jedna ze stron konfliktu (…).

Sposoby rozwiązywania konfliktów

Wśród możliwych sposobów rozwiązywania konfliktów wyróżnia się pięć podstawowych:

1)      Unikanie – jest ucieczką od problemu nawet kosztem zaspokoje­nia swoich interesów. Polega na ignorowaniu problemu z powodu niechęci do konfrontacji, wycofaniu się ze współpracy z partnerem, próbie przecze­kania (…).

2)      Przystosowanie – polega na rezygnacji z części własnych interesów w imię rozwiązania konfliktu i kontynuowania współpracy (…).

3)      Rywalizacja – oznacza w istocie klasyczne negocjacje pozycyjne, w których dąży się za wszelką cenę do rozstrzygnięcia kon­fliktu, mając na uwadze wyłącznie własną korzyść (…).

4)      Kompromis – jest poszukiwaniem rozwiązania, w którym wszyst­kie strony świadomie rezygnują z części swoich korzyści i, godząc się na straty, osiągają porozumienie (…).

5)      Współpraca (rozwiązanie problemu) – jest zorientowana na poszukiwanie takiego rozwiązania, które uwzględnia możliwość zaspokojenia potrzeb wszystkich stron zaangażowanych w konflikt. (…) Jest to najlepsza strategia rozwiązywania konfliktów, ponieważ zamiast rywalizacji, strony zaczynają ze sobą współpracować, poprawia się komunikacja i wzajemne relacje po­między ludźmi. Mimo, iż wymaga dużo wysiłku, czasu i dobrej woli stron, jest ona szczególnie przydatna w rozwiązywaniu poważnych konfliktów (…).

Zapobieganie konfliktom

Nie ma uniwersalnej metody, która pomogłaby skutecznie unikać konfliktów wynikających z odmiennych potrzeb, dążeń oraz mniej lub bardziej uświadamianych interesów poszczególnych środowisk tworzących społeczność lo­kalną.

Z pewnością punktem wyjścia do realizowania jakichkolwiek zamie­rzeń w sferze inwestycji czy podejmowania decyzji, ważnych z punktu widzenia mieszkańców, jest gruntowna i rzetelna wiedza odnośnie wszystkich istotnych uwarunkowań, mogących mieć wpływ na przebieg konsultacji. Jeżeli przedmiot planowanych konsultacji jest w sposób oczywisty kontrowersyjny i władze zdają sobie sprawę, że może się pojawić silny opór części społeczności, należy zawcza­su przewidzieć możliwe scenariusze i przygotować adekwatne strategie działania.

Temu celowi służy sporządzenie mapy konfliktu (problemu) społecznego, któ­rej podstawę stanowi analiza otoczenia, umożliwiająca wczesne rozpoznanie istniejących na danym terenie uwarunkowań i czynników ryzyka sprzyjających pojawieniu się protestów społecznych.

Metody rozwiązywania konfliktów

Przede wszystkim należy ustalić i opisać listę wszystkich podmiotów (grupy mieszkańców, liderzy opinii, organizacje po­zarządowe etc.), które mogą zająć różne stanowiska w konsul­towanej sprawie. Służą temu rozmowy i wywiady z mieszkańcami, ich rozmaitymi przedstawicielami, osobami opiniotwórczymi i dobrze osadzonymi w społeczności. Istotne jest, aby spróbować przewidzieć, które grupy mogą wywo­łać konflikt, odpowiedzieć dlaczego właśnie te oraz jakie są ich oczekiwania.

Im bardziej rozległą wiedzą dysponujemy, tym większa szansa na uniknięcie konfliktu dzięki dobrze opracowanej strategii komunikowania się z mieszkańcami. Z tego punktu widzenia niezbędna jest również analiza skutków realizacji decyzji (pro­jektu, inwestycji, likwidacji, odwołania) jeszcze przed jej podjęciem, czyli analiza ex ante.

Dzięki niej można przewidzieć, że np. tak długo oczekiwana budowa hali widowiskowo‑sportowej może nadwerężyć budżet gminy, ponieważ wpływy z od­bywających się w niej imprez tylko w nikłym procencie pokryją koszty utrzymania obiektu. Odnosi się to również do decyzji personalnych, jak choćby odwołania dyrektora placówki oświatowej, który cieszy się powszechną sympatią i autorytetem, ponieważ nietrudno przewidzieć, że ludzie będą go bronić, krytycznie oceniając wyłącznie władze gminy.

Powyższe przykłady wskazują, jak ważna jest gruntowna analiza skutków decyzji przed jej podjęciem. Dzięki niej można dokonać modyfi­kacji lub – w skrajnych przypadkach – zaniechać działania, by nie popełnić kardy­nalnego głupstwa i uniknąć konfliktów.

W wielu polskich gminach, z uwagi na zmiany demograficzne i rachunek ekono­miczny, podejmowane są decyzje, np. o likwidacji szkół. Władze gminy zasadnie zakła­dają, że ich plany spotkają się ze sprzeciwem rodziców. Jednak tłumacząc powody, dla których zamierzają to zrobić, odwołują się zazwyczaj wyłącznie do przesła­nek natury ekonomicznej i zapominają, że istnieje szereg innych, nie mniej waż­nych okoliczności, które mają znaczenie dla obu stron.

Aby uniknąć pojawienia się otwartego konfliktu, należałoby jak najszybciej rozpocząć dialog z rodzicami i przedstawić im merytorycznie uzasadnioną listę ar­gumentów przemawiających za decyzją oraz korzyści, jakie dzięki niej mogą zostać osiągnięte np.:

–           szkoła mieści się w starym budynku do remontu, brakuje dobrego ogrzewania, dach jest dziurawy, stąd koszty utrzymania są wysokie,

–           klasy są łączone, ponieważ jest za mało dzieci,

–           jakość nauczania jest poniżej przeciętnej, ponieważ do kiepskiej i małej szkoły nie przyjdą pracować dobrzy, przedmiotowi nauczyciele, 

–           brak możliwości zorganizowania zajęć pozalekcyjnych i dodatkowych (np. nauki języka),

–           nieprawdą jest, że szkoła pełni funkcję jedynego ośrodka życia kulturalnego na wsi, gdyż sprawdzono ponad wszelką wątpliwość, iż po godz. 16.00 jest zawsze zamknięta,

–           dzieci będą zawożone i odwożone,

–           dostaną obiad,

–           dzięki przedmiotowym nauczycielom zdobędą większą wiedzę i umiejętności i będą mogły kontynuować naukę w lepszych szkołach,

–           zaoszczędzone środki zostaną przeznaczone na (tu podać atrakcyjny i społecznie akceptowany cel, lub zaoszczędzone pieniądze pozwolą na to, by nie rezygnować z… tego, na co aktualnie brakuje środków).

Konsultacje powinno się przeprowadzać na możliwie najwcześniejszym etapie planowanej inwestycji, jeszcze przed zgłoszeniem projektu przedsięwzięcia – tak, aby była szansa na poznanie klimatu towarzyszącego pomysłowi, wstępnych opinii osób zainteresowanych, pozyskania ich zaufania oraz włączenia w proces decyzyj­ny.

Trudno sobie wyobrazić, że konsultacje w sprawie budowy, np. biogazowni zostają przeprowadzone na etapie zaawansowanych przygotowań do inwestycji. Usy­tuowanie takiego obiektu na jakimś terenie z reguły napotyka duży opór społeczny i jakiekolwiek próby postawienia społeczności lokalnej wobec faktów dokonanych i formal­nego w istocie konsultowania inwestycji prowadzić mogą, i zazwyczaj prowadzą, do nasilonych protestów i konsolidacji sił części opinii publicznej w celu podjęcia działań uniemożliwiających jej realizację.

Syndromy postaw negatywnych

Negatywne postawy wobec dużych in­westycji infrastrukturalnych są na tyle uniwersalne, że w literaturze poświęconej konsultacjom społecznym opisuje kilka typowych syndromów:

o   syndrom NIMBY – z ang. Not In My Back Yard, czyli nie na moim podwór­ku. Istota tego syndromu postaw koncentruje się wokół sprzeciwu wobec lokalizacji obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie protestujących. Sama in­westycja może być oceniana jako korzystna i potrzebna, jednak najlepiej byłoby usytuować ją gdzie indziej (…).

o   syndrom LULU – z ang. Locally Unacceptable Land Use, czyli niechcia­ne przez społeczność zagospodarowanie terenu. Jest to nieco inna forma NIMBY, bo skoncentrowana nie tyle na sprzeciwie wobec inwestycji, ile na innych oczekiwaniach wobec zagospodarowania terenu (lub pozostawie­nia go w obecnym kształcie), na którym ma być przeprowadzona inwesty­cja. Wyrazicielem negatywnych postaw jest w zasadzie cała społeczność.

o   syndrom BANANA – z ang. Built Absolutely Nothing, Anywhere Near Any­thing, czyli „nie buduj absolutnie nic, nigdzie i w pobliżu niczego”. Z wystę­powaniem tego rodzaju postaw spotkać się można raczej rzadko. Wiążą się one przede wszystkim z bardzo dużym poziomem nieufności wobec władz, inwestorów, którzy postrzegani są zazwyczaj jako „obcy” (…).

Konsultacje w sprawach trudnych

Jedyną skuteczną metodą poradzenia sobie z otwar­tym sprzeciwem i możliwością wybuchu konfliktu jest postawienie wczesnej dia­gnozy w oparciu o analizę otoczenia i ustalenie, czego dokładnie obawiają się mieszkańcy.

Na przykład, jeśli planowana jest budowa spalarni śmieci i wiadomo, że pomysł napotka opór społeczny, należy przede wszystkim zacząć od gruntow­nych badań opinii publicznej na reprezentatywnej próbie mieszkańców. Pozwolą one na poznanie przyczyn obaw mieszkańców jako powodu braku zgody na spa­larnię. Jeśli w badaniu wyszło, że większość mieszkańców boi się:

–           negatywnego wpływu na stan zdrowia,

–           pogorszenia stanu środowiska naturalnego,

–           obniżenia atrakcyjności inwestycyjnej (cen nieruchomości) terenów położonych w pobliżu inwestycji,

to należy przy pomocy ekspertów oraz wizyt studyjnych rozwiać wszelkie wątpli­wości i zanegować stereotypowe postrzeganie przedmiotu obaw. Konieczne za­tem będzie odwołanie się do opinii szanowanych lekarzy, którzy jednoznacznie potwierdzą brak wpływu inwestycji na stan zdrowia mieszkańców.

Ważne będą opinie biegłych inżynierów, którzy wyjaśnią zainteresowanym, że poziom emisji szkodliwych związków na konwencjonalnym wysypisku jest wyższy niż w spalar­ni. Odnośnie zaś do zarzutów dotyczących możliwości pogorszenia stanu środowi­ska naturalnego, konieczne wydaje się zaangażowanie autorytetów instytucjonal­nych, takich jak Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska oraz przedstawicieli uznanej uczelni, będących specjalistami w zakresie ochrony środowiska, którzy potwierdzą opinie o braku negatywnego wpływu inwestycji na przyrodę (…).

Innym przykładem inwestycji, dla której trudno zyskać zwolenników wśród mieszkańców, jest budowa biogazowni. W tym przypadku należy do konsultacji ze społecznością lokalną pozyskać osoby obdarzone autorytetem, za którymi stoi wiedza, doświadczenie i opinia osób etycznych. W czasie konsultacji należy przed­stawić, w subiektywnie odczuwany dla mieszkańców sposób, korzyści wynikające z budowy biogazowni, np.:

–           pieniądze dla gminy z tytułu opłat (podatek od nieruchomości i podatek CIT),

–           kilkanaście miejsc pracy przy obsłudze obiektu,

–           źródło zbytu dla rolników, którzy na potrzeby biogazowni mogą produkować surowce.

Można dokonać prezentacji, której celem będzie minimalizowanie uciążliwości, np:

–           budowa obiektu w oparciu o surowe reżimy technologiczne,

–           oddalenie od siedzib ludzkich.

Kolejnym, skutecznym zabiegiem, którego celem jest osłabienie niechęci i prze­konanie do inwestycji, jest zaprezentowanie urządzenia w trakcie eksploatacji. W tym celu zasadne jest zorganizowanie wyjazdu studyjnego do podobnego obiek­tu. W wyjeździe studyjnym powinni wziąć udział najbar­dziej nieprzejednani przeciwnicy budowy obiektu oraz przedstawiciele mediów. Po powrocie należy upublicznić relację z wizyty oraz przedstawić opinię biorących w niej udział.

W tych sytuacjach, w których przebieg konsultacji ma znamiona rozwijające­go się konfliktu, wiele zależy od prowadzenia spotkań, warsztatów, prezentacji, wyjaz­dów studyjnych, dyskusji panelowych przez osoby bezstronne, ale fachowe w zakresie prowadzenia debaty i omówionych form, tj. moderatorów lub facylita­torów. W odczuciu uczestniczących w konsultacjach, osoby takie nie są bezpośred­nio kojarzone z władzą i inwestorami.

Nierzadko mamy do czynienia z sytuacją powrotu konfliktu, mimo iż wydawało się, że został on rozwiązany. Mamy wówczas klasyczny przykład syndromu NIMBY. Społeczność lokalna, mocno kontestując projekt decyzji o realizacji inwestycji, w wyniku konsultacji została przekonana do jej celowości, ale część mieszkańców zajęła negatywną postawę i przystąpiła do protestu z powodu lokalizacji inwestycji w miejscu przez nią zamieszkanym.

W takiej sytuacji należy odwołać się do in­nej metody rozwiązywania konfliktu, czyli mediacji. Mediacje prowadzone przez profesjonalnych mediatorów oznaczają działania zmierzające do akceptacji przez zainteresowanych lokalizacji inwestycji w zamian za różnego rodzaju koncesje, korzyści ze strony władzy lokalnej. Na przykład, w zamian za zgodę społeczności na lokalizację uciążliwej inwestycji, miasto zrezygnuje z opłat za wywóz śmieci, podatku od nieruchomości, wybuduje osiedlowy dom kultury, da mieszkańcom prawo do ulgowego korzystania z instytucji kultury, sportu i rekreacji itp.

Składane obietnice powinny mieć jak najbardziej realistyczny charakter i nie sprawiać wra­żenia prezentowanych ad hoc pomysłów, które za wszelką cenę mają przekonać przeciwników inwestycji.

oprac. Elżbieta Karasiewicz

Zbigniew Zychowicz, „Konsultacje społeczne w samorządzie”, Szczecin 2014

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY