Wydawnictwo Publicus Sp. z o.o.
04-260 Warszawa, ul. Jedwabnicka 1
tel/fax: +48 22 610 10 99 w. 26
Bank Zachodni WBK SA XVII Oddział Warszawa 
08 1090 1753 0000 0001 1981 0954

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 47.

wtorek, 25 czerwiec 2013 00:10

ODPOWIEDZIALNOŚĆ KIEROWNIKA JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Napisane przez 

Zbliża się termin, w którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek podjąć uchwałę w sprawie absolutorium dla organów wykonawczych. Czyli w zależności od szczebla samorządu terytorialnego dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta bądź zarządu jednostki samorządu terytorialnego[1]. Dokonują tego w oparciu o dokumenty finansowe przedstawione radzie czy sejmikowi do oceny. Przyjęcie absolutorium jest jednym z elementów systemu odpowiedzialności organu wykonawczego jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Chciałbym przy tej okazji zastanowić się kompleksowo nad tą, oraz innymi płaszczyznami odpowiedzialności kierownika JST.

ABSOLUTORIUM

Instytucja absolutorium służy kontroli wykonywania budżetu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i jest dokonywana corocznie przez organy stanowiące tych jednostek. Obowiązujące przepisy umożliwiają wyodrębnienie czterech etapów procedury absolutoryjnej. Należy tutaj wskazać:

- etap związany z oceną sprawozdania sporządzonego przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego z wykonania budżetu za rok ubiegły;

- etap związany ze sporządzeniem wniosku w sprawie absolutorium oraz jego zaopiniowaniem;

- etap związany z podjęciem uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie udzielenia lub też nieudzielenia absolutorium;

- etap czwarty, stosowany jedynie w przypadku nieudzielenia absolutorium zarządowi, związany z postępowaniem, które musi być podjęte w celu rozpatrzenia wniosku o odwołanie zarządu, stanowiący konsekwencję negatywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium.[2]

Podstawą do udzielenia absolutorium jest badanie dokumentów określonych w ustawie o finansach publicznych. Obejmują one:

1)    Sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

2)    Sprawozdanie finansowe,

3)    Opinia biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego – dotyczy jednostek samorządu terytorialnego w których liczba mieszkańców przekracza 150 tysięcy,

4)    Opinia regionalnej izby obrachunkowej,

5)    Informacje o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego,

6)    Stanowisko komisji rewizyjnej.

Szczególną rolę w procesie oceny sprawozdań finansowych pełni komisja rewizyjna organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. To właśnie komisja rewizyjna  przedstawia radzie gminy, powiatu lub sejmikowi województwa wniosek w sprawie absolutorium. Wniosek jest przygotowany na podstawie oceny wykonania budżetu, biorąc pod uwagę nie tylko kryterium legalności, a więc zgodności z prawem podejmowanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego decyzji, lecz także kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Zwrócić należy uwagę, że absolutorium ma charakter odpowiedzialności politycznej, lecz podstawa jego przyznania ma charakter formalno-proceduralny.

Z punktu widzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarządu jednostki samorządu terytorialnego przyjęcie absolutorium ma doniosłe znaczenie. Nie udzielenie absolutorium może bowiem stanowić podstawę do odwołania tych organów.

W przypadku przepisów dotyczących samorządu powiatowego i wojewódzkiego, uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała taka przyjmowana jest bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku samorządu gminnego. W przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu organowi wykonawczemu gminy absolutorium po upływie dziewięciu miesięcy od dnia jego wyboru i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem jego kadencji mamy do czynienia z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. To rozwiązanie wiąże się z inną legitymacją do pełnienia funkcji organu wykonawczego gminy, wynikającego z bezpośrednich wyborów [3].

ODPOWIEDZIALNOŚĆ FORMALNA

W poprzednich wydaniach magazynu sporo miejsca poświeciłem zagadnieniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zakres podmiotowy odpowiedzialności zdefiniowany w przepisach prawa obejmuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jak również organ kolegialny – czyli zarząd powiatu lub województwa. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest bowiem odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki.[4] Pomimo możliwości delegowania upoważnień i odpowiedzialności, kierownik jednostki finansów publicznych musi liczyć się z odpowiedzialnością wynikającą z przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z tytułu niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, której konsekwencją jest naruszenie dyscypliny finansów publicznych w kierowanej jednostce. Tak więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego musi liczyć się z możliwością ponoszenia odpowiedzialności formalno-proceduralnej.

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny przewiduje cztery poziomy kar:

- upomnienie,

- nagana,

- kara pieniężna – wymierzana od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi od roku do 5 lat.

Funkcje związane  z dysponowaniem środkami publicznymi dotyczą:

1)    Pełnienia funkcji:

- kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego,

- członka zarządu,

- skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego,

- kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych,

2)    Reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych,

3)    Członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych.[5]

Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza biernego prawa wyborczego do kandydowania na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Warto podkreślić, że organ orzekający wymierza karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych. Może też w szczególnych okolicznościach, na przykład biorąc pod uwagę rodzaj okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju lub odstąpić od jej wymierzenia. Istotnym wskaźnikiem zwiększającym z kolei wysokość kary jest „recydywa”, czyli wielokrotne podleganie karze przez komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dokonując wyodrębnienia płaszczyzny politycznej (absolutorium) od formalno-proceduralnej (naruszenie dyscypliny finansów publicznych) nie powinniśmy zapominać, że jest to podział teoretyczny. Bowiem, jak wspomniałem w części poświęconej absolutorium, podstawą jego udzielenia jest kryterium legalności. Tak więc uznanie przez komisję orzekającą winy naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez wójta czy burmistrza,  może stanowić przesłankę do nieudzielenia przez organ stanowiący jednostki sektora finansów publicznych absolutorium.

Zresztą w praktyce spotykamy przypadki, gdy fakt naruszenia dyscypliny finansów publicznych był podstawą politycznej decyzji o zwolnieniu osoby obwinionej z funkcji kierownika jednostki finansów publicznych. W praktyce obie te płaszczyzny się przenikają.

INNE PŁASZCZYZNY ODPOWIEDZIALNOŚCI KIEROWNIKA JST

Warto zwrócić uwagę, że zdefiniowane wprost w przepisach prawa płaszczyzny odpowiedzialności kierownika jednostki samorządu terytorialnego, tj. odpowiedzialność polityczna i formalno-proceduralna nie wyczerpują wszystkich jej przypadków. Szerokie możliwości pozyskiwania środków finansowych z różnych źródeł zewnętrznych, w tym szczególnie zagranicznych, rodzą dodatkową płaszczyznę odpowiedzialności kierownika jednostki samorządu terytorialnego.

Wiąże się ona ze szczególnymi rygorami dotyczącymi wydatkowania środków zewnętrznych, których ignorowanie może skończyć się poważnymi skutkami finansowymi dla kierowanej jednostki. Mogą one przyjmować formę korekty finansowej, jak w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych przy zamówieniach współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Wśród nich zdarzają się nawet  przypadki zagrożenia zwrotu 100 % dofinansowania.

Konieczność zwrotu całości dofinansowania zewnętrznego może wystąpić także w okolicznościach niecelowego wydatkowania zewnętrznych środków finansowych. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego sytuacja taka może w sposób radykalny pogorszyć zdolność finansowania zadań, także poprzez pogorszenie płynności finansowej.

Pogorszenie zdolności finansowania zadań może mieć źródło w przypadkach nakładania obciążeń finansowych z innych tytułów. Przykładem może być opłata podwyższona nałożona na gminę, która w sposób nielegalny realizuje zadania z zakresu ochrony środowiska.

Te wszystkie przypadki prowadzą do zaburzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. A jak już wspomniałem wcześniej, ustawa o finansach publicznych odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej nakłada na kierownika jednostki. Skutkiem mogą być zarówno konsekwencje o charakterze politycznym (np. referendum w sprawie odwołania wójta czy burmistrza), jak i formalno-proceduralne, a nawet karne, w przypadku, gdy działanie ma znamiona przestępstw zdefiniowanych w kodeksie karnym.

Na koniec chciałbym oświadczyć, że „ambicją” niniejszego tekstu nie jest chęć odstraszania potencjalnych kandydatów na wójtów, burmistrzów czy tym bardziej prezydentów miast. Chciałbym jednak, aby każdy, kto ma ambicje polityczne i zamierza ubiegać się o stanowisko związane z kierowaniem jednostką samorządu terytorialnego, miał pełną świadomość odpowiedzialności, którą wraz ze stanowiskiem na siebie przyjmuje.



[1] Zgodnie z art. 271 ustawy o finansach publicznych, absolutorium przyjmowane jest do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym

[2]  W. Miemiec, Absolutorium komunalne, [w:] Samorządowy poradnik budżetowy na 1997 rok – zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, pod red. W. Miemiec i B. Cybulskiego, Warszawa 1997.

[3] J.A.Laskowski, Sprawozdanie z wykonania budżetu i absolutorium , Gmina Magazyn Samorządowy Luty(145) 2013

 

[4] Patrz. Art. 53 ustawy o finansach publicznych

[5] Zob. art. 32 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY