Wydawnictwo Publicus Sp. z o.o.
04-260 Warszawa, ul. Jedwabnicka 1
tel/fax: +48 22 610 10 99 w. 26
Bank Zachodni WBK SA XVII Oddział Warszawa 
08 1090 1753 0000 0001 1981 0954

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 47.

środa, 24 kwiecień 2013 21:00

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH (część 2)

Napisane przez 

W poprzednim numerze Gminy próbowałem odpowiedzieć na pytanie, czym jest dyscyplina finansów publicznych oraz kto ponosi odpowiedzialność za jej naruszenie. Chciałbym ten temat rozwinąć, odpowiadając tym razem na pytanie zasadnicze:  jakich czynów dotyczy naruszenie dyscypliny finansów publicznych w jednostce samorządu terytorialnego?

W pierwszej kolejności przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazują na czyny odnoszące się do zaniedbań w zakresie gromadzenia dochodów. Szczegółowe zapisy dotyczą przypadku nieustalenia należności jednostki samorządu terytorialnego lub ustalenia należności w wysokości nie odpowiadającej wysokości wynikającej z prawidłowego wyliczenia.

Należy zastrzec, że przepisów ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie stosuje się do określenia, ustalenia, poboru lub wpłaty należności celnych i należności z tytułu podatków i opłat oraz niepodatkowych należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak również do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Tak więc przykładem naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie będą przypadki związane z zaniechaniem ustalenia należności podatkowych. Natomiast naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczyć będzie przykładowo zaniechanie naliczenia kar umownych z tytułu nienależycie wykonywanych umów. Nierzadko zdarza się, że zamawiający – zamiast egzekwować odszkodowanie zgodnie z zapisami umowy – dochodzi do porozumienia z wykonawcą umowy, który „kompensuje” szkodę poprzez np. realizację dodatkowych czynności, wykraczających poza zakres umowy.

Upadłość to nie usprawiedliwienie

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nie tylko zaniechanie ustalenia należności przypadającej jednostce samorządu terytorialnego, ale również niepobranie lub niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego lub dochodzenie w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego naliczenia. Jako przykład podać można sytuację, gdy kierownik jednostki rezygnuje z dochodzenia odszkodowania z tytułu nienależytego wykonania umowy w sytuacji, gdy w stosunku do podmiotu zobowiązanego wszczęto postępowanie upadłościowe. Wynika to z przekonania, że podmiot ten i tak stracił zdolność do wywiązania się z przyjętych zobowiązań i w związku z tym nie ma szans na odzyskanie zadośćuczynienia.

Niestety, w takim przypadku kierownik jednostki samorządu terytorialnego musi liczyć się z postawieniem zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Podstawowym celem postępowania upadłościowego jest zaspokojenie wierzycieli. Odstąpienie od dochodzenia należności jest w takim przypadku dobrowolną rezygnacją z możliwości uczestniczenia w tym procesie. A w konsekwencji – jest zaniechaniem, które może uszczuplić wpływy do budżetu. Przypadek ten, poza naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, może być kłopotliwy również z punktu widzenia dochodzenia roszczeń przez syndyka masy upadłościowej z tytułu czynności zrealizowanych przez upadłego na rzecz jednostki. Nie dochodząc roszczeń, jednocześnie nie dokumentujemy bowiem faktu poniesienia strat z jego winy.

Z problemem zmniejszenia należnych jednostce samorządu terytorialnego dochodów wiąże się również zagadnienie udzielania ulg w postaci umorzenia, rozkładania na raty lub odroczenia płatności należności jednostki samorządu terytorialnego. Niezgodne z prawem udzielenie ulg – jako uszczuplenie należności – stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepisy o finansach publicznych szczegółowo określają zasady udzielania ulg w zakresie należności przypadających jednostkom podsektora rządowego. Natomiast w zakresie należności przypadających jednostkom samorządu terytorialnego ustawa przewiduje możliwość umarzania należności, odraczania spłaty lub rozkładania na raty – w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg oraz wskazanie osoby lub organu uprawnionego określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Udzielanie ulg niezgodne z tymi regulacjami będzie stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Budżetowi co należne

Kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych związany jest z nieterminowym przekazywaniem należności budżetowych. Dla przykładu, jednostka samorządu terytorialnego – realizując zadania zlecone ustawowo z zakresu administracji rządowej – pobiera w ramach tej działalności dochody. Winna te środki odprowadzić na rachunek budżetu państwa w terminach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych. Czyli w terminie do 15. dnia danego miesiąca, według stanu środków na dzień 10. danego miesiąca, oraz w terminie do 25. dnia miesiąca według stanu środków na 20. dzień danego miesiąca. Natomiast należne środki pozostałe na koniec roku przekazujemy do dnia 8 stycznia roku następnego. Przekazanie środków po upływie tych terminów jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Podstawową formą organizacyjną, występującą w sferze publicznej, jest jednostka budżetowa. Cechą wyróżniającą tę formę jest brak własnych środków finansowych. Wydatki samorządowej jednostki budżetowej pokrywane są bowiem z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a uzyskiwane dochody odprowadzane są bezpośrednio do budżetu. Taki system podporządkowany jest realizacji zadań publicznych jako głównemu celowi funkcjonowania sfery publicznej. Pracownicy jednostki budżetowej skupiają się na realizacji nałożonych zadań publicznych, nie na zagadnieniu pozyskiwania środków na pokrycie działalności. Bezpośrednie wykorzystanie uzyskanych dochodów na pokrycie wydatków jednostki budżetowej jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wyjątek stanowią jednostki oświatowe, które maja prawo gromadzić na wydzielonym rachunku dochody i pokrywać nimi wydatki na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W ten sposób przeszliśmy od przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych związanych z gromadzeniem dochodów do tych, które wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych. I tak kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczy przekazania i rozliczania dotacji. W zależności od rodzaju dotacji, jest ona przyznawana według reguł określonych bezpośrednio w ustawie lub w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na przykład dotacje dla organizacji pozarządowych wykonujących zadania publiczne przekazywane są według zasad określonych w ustawie o   działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Regułą jest, że zadania zlecane są w drodze otwartego konkursu. Pominiecie konkursu, w przypadku gdy jest on wymagany przez przepisy, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie udzielania i rozliczania dotacji ponoszą zarówno osoby reprezentujące instytucje przyznające dotacje, jak również przedstawiciele podmiotu, który dotacje otrzymał i wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem, nie rozliczył w terminie bądź nie zwrócił nienależnych środków do budżetu. Tak więc pracownicy jednostki samorządu terytorialnego mogą podlegać odpowiedzialności, zarówno w zakresie wykorzystania dotacji otrzymanych przykładowo z budżetu państwa, jak również wówczas, gdy sami udzielają dotacji innym podmiotom w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Ostrożnie przy planach finansowych

Kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczy przekroczenia uprawnień w zakresie dokonywania zmian w planie finansowym jednostki. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych rada gminy uchwala roczny budżet. Ma też prawo do dokonywania zmian w przyjętym planie finansowym, przy czym część kompetencji w tym zakresie ustawa – wprost czy też poprzez upoważnienie rady – przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Przy czym, nie dotyczy to zmian polegających na dokonywaniu zmian miedzy działami klasyfikacji budżetowej. W związku z tym, dokonanie przez wójta przeniesienia wydatków z działu 801 – oświata i wychowanie – przeznaczonych na wynagrodzenia nauczycieli do działu 600 – transport i łączność – z przeznaczeniem na modernizację drogi gminnej będzie stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przytoczony przykład jest całkowicie teoretyczny. Jednak pamiętać musimy, że w praktyce realizacji zadań zdarzają się sytuacje wymuszające szybkie decyzje, obejmujące bardzo różne zmiany planu finansowego. Wynikają one z niebezpieczeństwa powstania naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie kolejnego z przypadków.

Mam na myśli dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego uchwała budżetową. Nawiązując do przywołanego przykładu, sytuacja ta dotyczy dokonania zapłaty za modernizację drogi, pomimo braku wystarczających środków na to zadanie w planie finansowym jednostki.

Odrębnym czynem, stanowiącym naruszenie dyscypliny finansów publicznych, związanym z posiadaniem zbyt małego planu wydatków jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową. Czyli, pozostając przy naszym przykładzie, zawarcie umowy na modernizację drogi bez posiadania wystarczających środków budżetowych na ten cel w planie finansowym jednostki. Kiedy mówimy o naruszeniach dyscypliny finansów publicznych związanych z brakiem stosownych upoważnień w uchwale budżetowej, pamiętać musimy, że plan finansowy jednostki samorządu terytorialnego jest prowadzony w szczegółowości zgodnej z wymaganiami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji budżetowej[1]. Oznacza to, że wymóg posiadania wystarczających środków finansowych dotyczy nie tylko konkretnego zadania zapisanego w uchwale budżetowej, ale posiadania środków zaplanowanych na właściwym paragrafie klasyfikacji budżetowej.

Brak możliwości przewidzenia wszystkich wydatków, jakie realizowane będą w ciągu roku budżetowego, jest podstawą do corocznego uchwalania rezerw w budżecie. Środki zaplanowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – jako rezerwa ogólna i rezerwy celowe – pozostają w dyspozycji organu wykonawczego. Przy czym, o ile wójt, burmistrz czy prezydent miasta w pełni decydują o kierunku wykorzystania środków zaplanowanych w formie rezerwy ogólnej, to środki zaplanowane w formie rezerw celowych mogą być wykorzystane w celu określonym w uchwale budżetowej. Również w przypadku korzystania przez jednostkę samorządu terytorialnego ze środków rezerwy celowej zaplanowanej w budżecie państwa ich przeznaczenie jest jednoznacznie wskazane w decyzji uruchamiającej finansowanie. Wykorzystanie środków rezerwy celowej  niezgodnie z przeznaczeniem stanowi kolejny przypadek naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Składki, podatki, inwentaryzacje

Kolejna grupa naruszeń związana jest z nieterminowym regulowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego tzw. pochodnych od wynagrodzeń, czyli składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Również nieopłacenie składek w wymaganej wysokości stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Do naruszeń zaliczyć należy także zaniechania terminowego wykonania zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego, w tym zwrotu nienależnie pobranych podatków, skutkującego zapłaceniem odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

Wśród naruszeń dyscypliny finansów publicznych w zakresie zarządzania finansami wymienić należy niezgodne z obowiązkiem wynikającym z ustawy o rachunkowości zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji w jednostce samorządu terytorialnego. Również nierzetelne sporządzenie i przekazanie sprawozdania z procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych. Sprawozdanie sporządzone nierzetelnie to sprawozdanie zawierające dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. W tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę, że wymienione uchybienia dotyczą działań, do których zobowiązany jest skarbnik czy główny księgowy jednostki. Natomiast w praktyce przed komisję orzekającą o naruszenie dyscypliny finansów publicznych kierowane są wnioski o ukaranie kierownika jednostki jako odpowiadającego za całość gospodarki finansowej jednostki. Tak więc wójt, burmistrz czy prezydent miasta, podpisując sprawozdanie finansowe musi liczyć się z tym, że w przypadku nierzetelnego przedstawienia danych finansowych nie skarbnik, a tylko on będzie ponosić odpowiedzialność.

Pułapy i pułapki audytu

Kierownik jednostki będzie ponosił odpowiedzialność także za zaniedbania w zakresie zaniechania prowadzenia audytu wewnętrznego. Przypomnę, że w jednostce samorządu terytorialnego obowiązek audytu powstaje, jeżeli łączna kwota dochodów i przychodów lub łączna kwota wydatków i rozchodów przekracza 40 000 000 zł. Jeżeli wymienione kwoty przekraczają poziom 100 000 000 zł, kierownik jednostki ma obowiązek zatrudnić audytora wewnętrznego. Nie może zlecić audytu zewnętrznemu usługodawcy.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nierzetelne dokonanie wstępnej kontroli operacji gospodarczych lub finansowych z planem finansowym oraz kompletności lub rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji. Zwykle takiej kontroli dokonuje się przy zachowaniu reguły „kilku par oczu”. Przeprowadzenia kontroli dokonuje się w zakresie finansowym (pion skarbnika) oraz merytorycznym (kierownik jednostki lub osoba upoważniona). Potwierdzeniem przeprowadzenia kontroli jest złożenie na dokumencie księgowym podpisu, który potwierdza przeprowadzenie wstępnej kontroli. Jeżeli pomimo złożenia podpisu na skutek operacji gospodarczej nastąpiło przekroczenie kwoty wydatku ustalonej w planie finansowym lub zaciągniecie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki, każda osoba składająca podpis musi liczyć się z ponoszeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Listę naruszeń dyscypliny finansów publicznych uzupełnić należy o naruszenie przepisów obowiązujących w zakresie zamówień publicznych oraz udzielania koncesji, jak również w zakresie rozliczania środków na finansowanie zadań w ramach programów operacyjnych przy wykorzystywaniu środków zagranicznych. Ale to jest zagadnienie wymagające odrębnego omówienia.



[1] Zgodnie  rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie

szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 i Nr 235, poz. 1546 z późn. zmian)

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY