Wydawnictwo Publicus Sp. z o.o.
04-260 Warszawa, ul. Jedwabnicka 1
tel/fax: +48 22 610 10 99 w. 26
Bank Zachodni WBK SA XVII Oddział Warszawa 
08 1090 1753 0000 0001 1981 0954

Ostrzeżenie

JUser::_load: Nie można załadować danych użytkownika o ID: 66.

środa, 24 kwiecień 2013 20:50

Korekty finansowe jako element systemu kontroli wydatkowania środków europejskich

Napisane przez 

Państwa członkowskie UE zobowiązane są do zapewnienia spójności pomocy pochodzącej z funduszy UE z działaniami, politykami i priorytetami Wspólnoty oraz jej komplementarności z innymi wspólnotowymi instrumentami finansowymi. Wszelkie operacje finansowane z funduszy muszą być zgodne z postanowieniami Traktatu oraz aktów przyjętych na jego podstawie.

Europejski rodowód systemu kontroli i korekt finansowych

Wskazane wyżej zasady zostały określone w art. 9 ust 2 i ust 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Tak sformułowana norma aktu prawnego (rozporządzenia), który znajduje w państwach członkowskich zastosowanie bezpośrednie, przesądza o obowiązku respektowania przy wydatkowaniu środków UE całego dorobku prawnego Wspólnoty, nawet, gdy nie został on wdrożony nieprawidłowo do systemu prawnego dowolnego Państwa członkowskiego.

Oznacza to, że nie mogą być uznane za zgodne z tym rozporządzeniem wydatki, które zostały poniesione m in. z naruszeniem przepisów dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych. Dyrektywy te, wdrażane do porządku krajowego muszą być więc respektowane w sposób pośredni, poprzez zastosowanie prawa krajowego wprowadzającego rozwiązania dyrektyw. Jednakże tam, gdzie prawo to nie odpowiada przepisom wdrażanej dyrektywy, jej postanowienia znajdą zastosowanie na podstawie przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, a także w oparciu o ustalone w orzecznictwie ETS zasady stosowania norm prawnych dyrektywy w krajach członkowskich.

Zdaniem ETS, o ile istnieją wątpliwości co do zgodności normy krajowej z prawem UE, wówczas zgodnie z zasadą prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego (pośredniego stosowania prawa wspólnotowego) przepisy prawa krajowego powinny być interpretowane zgodnie z dyrektywą. ETS odwołując  się do artykułu 10 TWE i wyrażonej tam zasady lojalności, a więc obowiązku podjęcia przez państwo wszelkich właściwych i koniecznych środków do zapewnienia prawu wspólnotowemu skuteczności wskazał, iż obowiązek ten ma zastosowanie do wszelkich władz, wliczając w to sądy, które powinny dokonywać interpretacji prawa krajowego w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie celów dyrektywy. W sprawie C-334/92 Wagner Miret przeciw Fondo de Garantia Salarial ETS stanął na stanowisku, że interpretując prawo krajowe organ krajowy powinien zakładać, że Państwo Członkowskie miało zamiar zapewnienia zgodności z prawem wspólnotowym.[1]

Definiując rozumienie pojęcia prowspólnotową wykładnią prawa, ETS w kolejnej ze spraw podniósł, że każdy organ państwowy, stosując prawo krajowe, niezależnie, czy dane przepisy zostały przyjęte przed czy po wejściu w życie dyrektywy, zobowiązany jest interpretować własne prawo w największym możliwym stopniu, w świetle treści i celu dyrektywy, dla osiągnięcia jej rezultatu i przez to uzyskania zgodności z art. 249 akapit trzeci TWE[2].

ETS uznał, że jeśli zastosowanie prawa krajowego w zgodzie ze wskazanymi zasadami nie jest możliwe, organy władzy państwa członkowskiego są zobowiązane do stosowania wprost prawa wspólnotowego i ochrony praw, które przyznaje ono jednostce. W sytuacji, gdy zastosowanie prawa krajowego w danej sytuacji byłoby sprzeczne z prawem wspólnotowym, nie należy stosować przepisów prawa krajowego[3].

W orzeczeniu z dnia 11 października 2007 r. ETS potwierdził tę linię orzeczniczą, odnosząc się bezpośrednio do przepisów dot. zamówień publicznych. Wskazał, że rolą sądu krajowego jest nadanie prawu wewnętrznemu, które ma on stosować, o ile to tylko możliwe, wykładni zgodnej z celem dyrektywy. Przepis dyrektywy, jeśli jest sformułowany w sposób bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, daje podstawę, aby można było powołać się na niego przeciwko danej instytucji zamawiającej[4].

Również orzecznictwo ETS dotyczące przepisów o zamówieniach publicznych wskazuje na sytuacje, w których będzie zachodzić bezpośrednie stosowanie dyrektyw. W sprawie o sygnaturze C-236/92 Comitato di Coordinamento per la Difesa Della Cava v Regione Lombardia, ETS wskazał, że jeśli przepisy dyrektywy wydają się być odnośnie ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostka może polegać na treści takich przepisów względem Państwa, gdy Państwo to nie wprowadziło takich przepisów do prawa wewnętrznego w terminie przewidzianym w dyrektywie lub też wprowadziło dyrektywę nieprawidłowo. Gdy norma dyrektywy jest sformułowana wyraźnie i nie zależy od krajowych przepisów wykonawczych wówczas wywiera skutek bezpośredni, nawet gdy nie została inkorporowana do prawa krajowego. Jednostka, opierając się na dyrektywie, może dochodzić swych praw przed sądami krajowymi (C-103/88 Fratelli Constanzo SpA v. Comune Milano).

Powyższe ustalenia odnoszą się w szczególności do zamówień o skali przekraczającej wartości, od których znajdują zastosowanie przepisy dyrektyw. Jednakże zasady Traktatu stosuje się także do zamówień mniejszych, nie objętych dyrektywą.

Zasada równości stanowi, że niedopuszczalne jest czynienie różnic między podmiotami prawnymi państw członkowskich, które znajdują się w tożsamych sytuacjach, albo równoprawne ich traktowanie, gdy znajdują się w sytuacjach różnych, chyba że znajduje to obiektywne uzasadnienie (sprawa C-147/79 R. Hochstrass). Podkreślić należy, iż jest to najważniejsza zasada dotycząca udzielania zamówień publicznych. Zgodnie z orzeczeniem ETS (Komisja Wspólnot Europejskich przeciw Królestwu Danii, C-243/89) obowiązek przestrzegania  zasady równego traktowania leży u podstaw dyrektywy, której celem jest zapewnienie w szczególności rozwoju skutecznej konkurencji w zakresie zamówień publicznych.

Zasada niedyskryminacji obowiązuje nie tylko w sytuacji zróżnicowanego traktowania ze względu na narodowość, ale jest naczelną regułą wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, jako zasada związana z uczciwą konkurencją. Jednakże różne traktowanie ze względu na narodowość lub miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest najczęstszym przypadkiem naruszania tej zasady. Jest np. dyskryminacyjnym traktowaniem obowiązek uzyskania wpisu na określoną listę lub do rejestru prowadzonego przez Izbę przez obywateli Wspólnoty, prowadzących na terenie państwa członkowskiego usługi objęte swobodą ich wykonywania lub co do których w prawie UE ustalono zasady dokonywania wpisu, z naruszeniem takiej swobody lub przepisów o dokonywaniu wpisu (wyrok ETS w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska C-264/99).

Zasada przejrzystości prawa zamówień publicznych oznacza, że procedura przetargowa zawiera jasne reguły i istnieją środki służące do weryfikacji prawidłowości ich stosowania. Zgodnie z zasadą przejrzystości zamawiający nie mogą ograniczać wykonawcom dostępu do dokumentacji przetargowej, uniemożliwiając wykonawcom skorzystanie z przyznanych im uprawnień, np. z wniesienia środka odwoławczego.

Powyższe zasady, stanowiące źródło prawa wspólnotowego, mają charakter fundamentalny przy prawidłowości udzielania zamówień publicznych. Beneficjent stosując prawidłowo prawo krajowe przy wydatkowaniu środków pochodzących z dofinansowania nigdy co do zasady nie powinien więc naruszyć prawa wspólnotowego, gdyż jako jednolity system prawny prawo krajowe powinno być spójne z prawem wspólnotowym, a w przypadku braku spójności powstaje obowiązek respektowania prawa krajowego.

Krajowy system kontroli wydatkowania środków europejskich

Elementem nadzoru operacji finansowych jest utworzenie krajowego systemu kontroli, do czego państwo członkowskie zobowiązane jest na podstawie przepisu art. 58 rozporządzenia (WE) 1083/2006. System zarządzania i kontroli programów operacyjnych ma zapewniać:

a)       procedury dla zapewnienia zasadności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego;

b)       wiarygodne, skomputeryzowane systemy rachunkowości i księgowości, monitorowania i sprawozdawczości finansowej;

c)       system sprawozdawczości i monitorowania, w przypadku gdy podmiot odpowiedzialny powierza wykonanie zadań innemu podmiotowi;

d)       ustalenia dotyczące audytu funkcjonowania systemów;

e)       systemy i procedury w celu zapewnienia stosowania właściwej ścieżki audytu;

f)        procedury sprawozdawczości i monitorowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych.

O odpowiedzialności państwa członkowskiego za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontroli stanowi również art. 70 rozporządzenia (WE) 1083/2006 który nakazuje dokonywanie odpowiednich działań zmierzających do:

a)    zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58–62 i że funkcjonują skutecznie;

b)    zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

            Państwo członkowskie sprawuje swoje obowiązki wynikające z ww. przepisów poprzez specjalnie wyznaczane do tego jednostki. W Polsce operacje finansowe dokonywane z wykorzystaniem środków pochodzących ze wsparcia wspólnoty podlegają kontroli sprawowanej przez Instytucję Zarządzającą, której prawo do takiej kontroli przysługuje na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust 1 pkt 14 tej ustawy „do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów”.

Instytucja Zarządzająca

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju przez Instytucję Zarządzającą należy rozumieć właściwego ministra odpowiedzialnego za przygotowanie i realizację programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1260/1999[5] oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994.

Definicję instytucji zarządzającej zawiera również ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdzie w art. 5 pkt 2 określenie „instytucja zarządzająca" oznacza właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego.

Instytucja Zarządzająca nie została jednak wyposażona w instrumenty prawne o charakterze władczym. System kontroli oparto o kontrolę prawidłowości realizacji umów, do treści których przenoszone są prawa i obowiązki stron umowy.

Ponieważ są to umowy, w których jedną ze stron jest w każdym przypadku podmiot publiczny (często określane jako umowy publicznoprawne), tworzone wzorce umów muszą pozostawać w zgodzie z ustawowymi zadaniami, które państwo mogłoby realizować przy pomocy instrumentów władczych. Strona umowy będąca podmiotem publicznym musi sobie w umowie zagwarantować prawo do działań umożliwiających realizację zadań, ale z drugiej strony nie może przy wykonywaniu praw z tej umowy sięgać po instrumenty administracyjnoprawne – władcze i domagać się od drugiej strony jakichkolwiek działań nie wynikających wprost z umowy lub prawa powszechnie obowiązującego.

Art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, iż minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego może wydać wytyczne w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem UE oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych w zakresie ustalenia zasad wydatkowania środków pochodzących z dofinansowania UE.

System kontroli, oparty o kompetencje wynikające z tego przepisu, musi respektować charakter wytycznych wynikający z systemu źródeł prawa ustalonego w konstytucji.

Charakter prawny wytycznych MRR

Wytyczne MRR, które dotyczą kontroli realizacji umów, ustalania kwalifikowalności wydatków oraz obowiązku ich dokonywania z zachowaniem zasad konkurencyjności oraz przepisów o zamówieniach publicznych, to w szczególności   Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2010 r., a także wytyczne dotyczące poszczególnych programów operacyjnych.

Są wśród nich następujące wytyczne dotyczące Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki[6]:

·         w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka z dnia 27 kwietnia 2011 r.,

·         w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka z dnia 27 października 2010 r.,

·         w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 13 lutego 2009 r.,

·         w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 3 czerwca 2011 r.,

·         w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 stycznia 2011 r.

Ponieważ mają one zasadnicze znaczenie dla systemu nadzoru nad wydatkowaniem środków unijnych postawić należy pytanie, jaki jest ich charakter prawny.

W rozdziale III Konstytucji („Źródła Prawa”) określony został przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r.[7]).

Żaden akt inny niż wymienione jako źródła prawa powszechnie obowiązującego w żadnym wypadku i w żadnym stopniu nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe podmiotowi wydającemu ten akt[8]. Sytuacja prawna podmiotów pozostających poza władzą organizacyjną wydającego akt może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Brak podległości jest sytuacją zwyczajną i jedyną pomiędzy stronami umowy, nawet wówczas, gdy jest to umowa pomiędzy podmiotami pozostającymi w relacji podległości. Wytyczne MRR w takiej sytuacji są wiążące dla Instytucji Wdrażającej – i to tylko w sytuacji, gdy zostanie przyjęta rozważana przez Trybunał rozszerzająca interpretacja pojęcia „podległość”. Nie wiążą natomiast nigdy beneficjenta, o ile nie został on do ich przestrzegania zobowiązany w umowie, którą zawarł z Instytucją Wdrażającą.

Wytyczne MRR wiążą więc strony umowy wyłącznie na podstawie stosunku umownego wynikającego z umów zawartych o dofinansowanie pomiędzy Instytucją Wdrażającą, a beneficjentem.

Ponieważ w wytycznych wskazuje się, że w trakcie realizacji projektu możliwe jest przeprowadzanie kontroli procedury zawierania umów przez Instytucje zaangażowane we wdrażanie projektów, mającej na celu sprawdzenie, czy umowy są zawierane zgodnie z prawem, w szczególności, czy przestrzegane są zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, jest on zobowiązany poddać się takiej kontroli, o ile stosowanie wytycznych zostało przywołane w umowie.

W wytycznych określono również zasady wymierzania korekt finansowych w ramach programów operacyjnych oraz sposób postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości. Ponieważ jednak wytyczne, w szczególności zasady ustalania korekt finansowych zmieniają się w czasie, beneficjent powinien zwracać uwagę, które z wytycznych lub zasad ustalania korekt mogą znaleźć zastosowanie przy realizacji konkretnej umowy.

Zasadą jest, iż obowiązują te wytyczne i ten sposób ustalania korekt, który obowiązywał w dacie zawarcia umowy, o ile sama umowa nie reguluje tego inaczej. Umowa zawierana zgodnie z zasadą swobody kształtowania umów wyrażoną w art. 3531 kc może zawierać także postanowienia mniej korzystne dla beneficjenta, o ile zgodził się na nie zawierając umowę. Jeżeli więc np. w treści umowy wskazano, że beneficjent zobowiązuje się uznać wyniki kontroli prowadzonej w oparciu o wytyczne i skutkujące korektami nieznanymi w chwili zawierania umowy, to takim postanowieniom będzie zmuszony się podporządkować.

Należy podkreślić, że takie wzorce umów są naganne i nie powinny być stosowane, w szczególności w sytuacji umów publicznoprawnych. Zasada zaufania do Państwa i zasada demokratycznego państwa prawa powinny być wystarczającą podstawą do wycofania takich wzorców umów.

Również wszelkie niejasności co do interpretacji postanowień umowy w tym zakresie powinny opierać się na założeniu, iż strony kształtowały swe zobowiązanie w określonym stanie prawnym i faktycznym, a domniemywanie, że zmiany wprowadzone po zawarciu takiej umowy automatycznie wywierają skutek dla jej realizacji, jest nieuprawnione.

Nie mają charakteru prawnie wiążącego zalecenia KE. Stanowią jedynie podstawę kształtowania wytycznych MRR, mogą być podstawą interpretacji umów i mają charakter dydaktyczny dla beneficjentów. Jednak jeśli umowa (i przywołane w niej wytyczne) inaczej jak zalecenia KE regulują jakąkolwiek kwestię, zastosowanie zaleceń KE bez zgody beneficjenta jest niemożliwe, o ile umowa o stosowaniu takich zaleceń nie stanowi. Do wykładni umów o dofinansowanie znajduje bowiem w pełni przepis art. 65 § 2 Kc, kładącego nacisk na zgodną interpretację jej postanowień przez strony umowy w celu jej wykonywania. Instytucja Wdrażająca nie może więc w sposób władczy narzucać beneficjentowi swojego rozumienia umowy.

Dla unikania sporów stosowanie przez beneficjenta postanowień wynikających z Zaleceń KE jest jednak wskazane, gdyż to KE jest podmiotem, w którego kompetencjach leży ocena kwalifikowalności dokonanych wydatków.  Zalecenia te nie mogą jednak, nawet w ocenie samej Komisji, stanowić o obowiązku ich stosowania w każdej sytuacji. Komisja Europejska, proponując w nich nakładanie korekt finansowych za naruszenia, wskazuje na obowiązek indywidualnej oceny każdego z przypadków. Wskazano w nich między innymi, że jeżeli z zapisów dokumentacji przetargowej wynika, że:

  1. wymagania faktyczne były postawione na czas realizacji inwestycji (np. z załączników do SIWZ wynika, że proponowany sprzęt/ osoby przez wykonawców użyte będą do realizacji zamówienia) oraz
  2. zamawiający dopuszczał dysponowanie sprzętem niezależnie od tytułu prawnego; np. akceptacja deklaracji, że wykonawcy zostanie udostępniony sprzęt pod warunkiem wygrania przez niego przetargu; ustanowienie takich kryteriów nie powinno zostać ocenione jako dyskryminacyjne.
  3. nie uznaje się za błąd przypadku, jeżeli zamawiający nie określił jednoznacznie etapu, na którym wykonawca musi przedstawić odpowiednie dokumenty potwierdzające zdolności techniczne i osobowe do wykonania danego zamówienia.

Oparty na instytucjach prawa cywilnego system oceny prawidłowości wydatkowania środków z budżetu UE jest uzupełniony przepisami prawa administracyjnego, przyznającego odpowiednim organom uprawnienia kontrolne. W kontekście praw kontrolowanego również te przepisy nie zapewniają jednak prawa do bezstronności ocen przez organ odwoławczy. Po pierwsze organy kontrolne nie muszą podjąć czynności na wniosek beneficjenta, po wtóre kontrola, nie kończąc się decyzją administracyjną nie daje możliwości odwołania od wyników kontroli.

System prawny chroni więc raczej prawidłowość wydatków niż dobro beneficjenta, często dopuszczając arbitralność rozstrzygnięć, gdy zmierzają one w stronę zwiększenia bezpieczeństwa wydatków, nawet gdy są to rozstrzygnięcia błędne, lub co najmniej zbyt asekuracyjne.

Taka konstrukcja widoczna jest szczególnie w przepisie odnoszącym się do działania Prezesa UZP. Ma on obowiązek wszczęcia kontroli doraźnej na wniosek Instytucji Zarządzającej, jeżeli z wniosku wynikają podstawy do wszczęcia kontroli – a więc uprawdopodobniono, iż doszło do naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Nie ma natomiast takiego obowiązku w przypadku wniosku kierowanego przez beneficjenta, w sytuacji, gdy ustalenia kontrolne IZ, są w ocenie beneficjenta niezgodne z prawem lub stanem faktycznym.



[1] Wyrok ETS z 16 grudnia 1993 r., Wagner Miret v. Fondo de Garantia Salarial, C-334/92.

[2]Wyrok ETS z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie 14/83 Von Colon i Kamann, ETS z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing.

[3]Wyrok ETS z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C-262/97 Engelbrecht; ETS z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie Santex.

[4]Wyrok ETS z dnia 11 października 2007 r. w sprawie C-241/06 Lämmerzahl.

[5] Zastąpionym obecnie przez rozporządzenie 1083/2006.

[6] Dostępne na stronach internetowych www.mrr.gov.pl

[7] Sygn. akt K25/99.

[8] Wyrok z 1 grudnia 1998 roku sygn. akt K21/98.

Lock full review www.8betting.co.uk 888 Bookmaker

PARTNERZY